Komisja Europejska dokonała przeglądu poszczególnych systemów planistycznych zawartych w opracowaniu Regional development studies. The EU compendium of spatial planning systems and policies, sporządzonym na podstawie raportów krajowych państw członkowskich, w których instrumenty planowania zaklasyfikowano zgodnie z tym, czy są one narodowe, regionalne czy lokalne.
Różnią się w poszczególnych krajach członkowskich i zależą od struktury/procedury przyjętej w danym państwie dla tworzenia dokumentów planistycznych. Jedynymi standardami mającymi wpływ na planowanie przestrzenne, które obowiązują we wszystkich krajach UE, są wytyczne dotyczące transportu oraz ochrony środowiska.
Wykorzystywanie instrumentów planistycznych w poszczególnych krajach wynika z przyjętych procedur, założeń polityki przestrzennej i identyfikacji występujących problemów.
Co ważne w istniejących systemach planowania przestrzennego w różnych krajach UE należy podkreślić zasadę zachowania ciągłości planowania. Dlatego też w zasadzie nie odnotowuje się radykalnych zmian w przyjętym prawodawstwie. Wszystkie kraje teoretycznie mają akąś hierarchiczną strukturę planowania przestrzennego, przy czym regulacje na wyższym poziomie zwykle są wiążące dla opracowań planistycznych na poziomach niższych.
Większość krajów UE dysponuje wyraźnymi celami (założeniami) politycznymi na szczeblu krajowym, które określane są w planach krajowych i stanowią ramy planistyczne dla instrumentów, regulacji oraz działań wdrożeniowych. Nie ma jednak spójnego wzorca w podejściu do takich regulacji we wszystkich państwach członkowskich.
Kilka z nich stworzyło szeroką perspektywę rozwoju przestrzennego na poziomie krajowym (np. Austria, Dania, Niemcy, Szwecja, Holandia). Wiele opracowuje na tym szczeblu bardziej ogólne wytyczne polityczne, postrzegane z perspektywy krajowej (Niemcy, Włochy i Wielka Brytania). Szereg instrumentów polityki sektorowej na poziomie państwa jest ukierunkowanych w szczególności na zapewnienie infrastruktury (Francja).
Tabela 1. Klasyfikacja instrumentów planowania przestrzennego, opracowano na podstawie Regional devepoment studies. The EU compendium of spatial planning systems and policies.
Tabela 2. Krajowe instrumenty planowania przestrzennego, opracowano na podstawie Regional devepoment studies. The EU compendium of spatial planning systems and policies.
Wszystkie państwa członkowskie mają instrumenty planowania przestrzennego, które umiejscowione są między polityką krajową a lokalnymi wytycznymi, określającymi ogólne cele i zasady lub modele rozwoju danego terytorium („plany regionalne”).
W całej Unii Europejskiej istnieje ogromna różnorodność strategicznego regionalnego planowania przestrzennego, zarówno pod względem rodzajów instrumentów przewidzianych przez prawo do ich tworzenia, jak i ich znaczenia. Charakter strategicznego planowania przestrzennego w państwach członkowskich jest ściśle związany ze strukturą ich rządów oraz wielkością populacji. Niektóre z nich wyznaczają szerokie strefy użytkowania gruntów w skali regionalnej, niektóre w krajowej, ale zawsze ustanawiają podstawowe zasady dotyczące takiej regulacji.
* Wskazuje, gdzie używane są takie instrumenty
(*) Wskazuje na przepis dotyczący takich instrumentów prawnych, ale nie jest powszechnie stosowany
Tabela 3. Rodzaje instrumentów planowania strategicznego i ich wykorzystanie, opracowano na podstawie Regional devepoment studies. The EU compendium of spatial planning systems and policies.
We wszystkich państwach członkowskich prawodawstwo przewiduje instrumenty planowania na poziomie władz lokalnych, które mają być głównym narzędziem zarządzania użytkowaniem gruntów. Działania te znajdują się pod ogólnym nadzorem rządu krajowego lub regionalnego. Biorąc pod uwagę zróżnicowanie struktur administracyjnych, państwa członkowskie są spójne w stosowaniu instrumentów polityki planowania przestrzennego na poziomie lokalnym jako podstawy regulacji użytkowania gruntów, budownictwa i rozwoju.
Ponadto w każdym kraju UE sporządzane są plany, które stanowią instrumenty ramowe na poziomie lokalnym. Zapewniają ogólne zasady orientacyjnej zmiany użytkowania i podziałów gruntów oraz zarys przygotowania planów niższego szczebla.
Celem tych instrumentów jest:
Wspólną cechą planów ramowych jest to, że:
Większość państw członkowskich, z wyjątkiem Wielkiej Brytanii i Irlandii, stosuje szczegółowe wiążące instrumenty planowania, które odgrywają decydującą rolę w regulacji rozwoju kraju. Są to zazwyczaj:
Przykładowo fińska asemakaava (w miastach) i rakennuskaava (w gminach wiejskich) podają szczegóły dotyczące wielkości oraz lokalizacji budynków. Austriackie rozporządzenie budowlane Bebauungsplan określa linie zabudowy w skali 1:2000, jej gęstości itp. Takimi dokumentami są np. plany parcelacji sporządzone w Regionie Stołecznym Brukseli lub szwedzkim Områdesbestämmelser (OB).
Wyjątkiem jest Wielka Brytania, w której instrumenty na szczeblu lokalnym nie są ani szczegółowe, ani prawnie wiążące.
Rządy krajów UE wprowadzają system standaryzacji jako jeden z instrumentów planowania przestrzennego, jednak w większości pozostawiają swobodę ich doprecyzowania na szczeblu lokalnym. Standardy urbanistyczne stanowią system, w którym z wyprzedzeniem ustalane są kluczowe elementy projektu i nowych rozwiązań, a zgodnie z wymogami prawnymi musi ich przestrzegać każdy, kto chce budować na obszarze objętym planem.
Standardy stosowane w krajach UE z reguły zawierają dwa powiązane elementy:
Ogólna lista problemów, które powinny być objęte standardami, nie jest możliwa do zdefiniowana. Jednakże jako punkt wyjścia należy przyjąć kwestie: gęstości zabudowy, linii zabudowy, odległości między budynkami, szerokości ulic, wydajności energetycznej, estetyki, wysokości budynków, dostępu do funkcji publicznych, jakości środowiska oraz zdrowia i bezpieczeństwa.
Szczegółowe przepisy budowlane lub normy istnieją w wielu krajach, przykładami są: Dania, Finlandia, Francja, Grecja, Irlandia i Wielka Brytania. W wielu państwach członkowskich mogą być one również opracowywane na poziomie regionalnym lub gminnym, np. w Austrii, Belgii, Finlandii, Niemczech i Szwecji. Dzięki temu gminy mogą sformułować szczegółowe standardy, które odpowiadają zatwierdzonym planom rozwoju i lokalnym warunkom. Przykładowo, w Holandii rząd krajowy tworzy
bouwbesluit (dekret budowlany), a gmina – bouwverordening (regulację dla budynków), dotyczący szeregu uzupełniających się standardów, np. wyglądu zewnętrznego, maksymalnej wysokości budynków i parkowania.
W najbardziej normatywnych planach, takich jakie obowiązują w Wielkiej Brytanii, standard urbanistyczny opracowywany jest na wzór książki, z wyszczególnieniem ograniczeń w projektowaniu budynków i w stosowanych detalach architektonicznych, wyboru materiałów ulicznych, możliwości zagospodarowania terenu itp.
Każdy system standaryzacji wymaga elastyczności, która go udoskonala i przyczynia się do innowacyjności, w szczególności przy przekraczaniu minimalnych limitów w nim zawartych. Te zasady dobrego projektowania urbanistycznego obejmują lokalną odrębność bazującą na historycznym charakterze, łatwości poruszania się, czytelności, jakości przestrzeni publicznej, ciągłości i obudowy oraz zdolności adaptacyjnych. Można to osiągnąć poprzez sposób, w jaki układamy lub przestawiamy ulice i przestrzenie oraz planujemy budynki, ich skalę i położenie w krajobrazie.
Dobrym przykładem elastycznego stosowania obowiązujących standardów jest niemiecki Fryburg. W Vauban standard ustanawia linie budowlane, wysokości, pokrycie działki i efektywność energetyczną, ale pozwala na prawie całkowitą swobodę w innych aspektach, np. nachylenia dachu mogą się różnić od 0 do 45º, schody do apartamentów nad domami mogą być zewnętrzne lub wewnętrzne. Pokazuje to, w jaki sposób standard planistyczny może generować dużą różnorodność w architekturze i krajobrazie przy jednoczesnym przestrzeganiu kluczowych zasad projektowania urbanistycznego.
Dziś wiele miast w Niemczech ma standardy projektowe (Gestaltungssatzungen) lub mapy zagospodarowania przestrzennego z prawnie wiążącymi wytycznymi projektowymi (Bebauungspläne mit Gestaltvorgaben). Przeprowadzony na zlecenie rządu federalnego przegląd ok. 250 standardów z całego kraju – głównie miejskich standardów projektowych lub map strefowych z wytycznymi projektowymi począwszy od dużych miast (Berlin, Hamburg, Kolonia, Frankfurt nad Menem itd.) przez średnie (Fulda, Gelsenkirchen, Marburg, Spira, Weimar, Wismar) aż po małe miasteczka (Binz na Rugii, Wangen) – pokazuje, jak szczegółowe są zapisane w nich regulacje, np. dotyczące: okapu, położenia budynku w stosunku do ulicy, maksymalnej dopuszczalnej wysokości lub wysokości kalenicy, wymaganego kształtu dachu, nachylenia i rodzaju zadaszenia, rozmieszczenia elementów dachu, stosunku powierzchni otworów do powierzchni ściany i ich formy, projektu pionowej lub poziomej struktury fasady, jej rozwiązań materiałowo-kolorystycznych, dopuszczalności zastosowania dodatkowych elementów na elewacji oraz reklam.
Przeprowadzone przez autora analizy potwierdzają, że:
* Wskazuje, że istnieje instrument planistyczny na tym szczeblu
(*) Wskazuje na zapewnienie takich instrumentów prawnych, ale nie są one powszechnie stosowane
Tabela 4. Zestawienie zastosowania instrumentów planistycznych w krajach UE, opracowano na podstawie Regional devepoment studies. The EU compendium of spatial planning systems and policies.
Warto pamiętać, że odmienne sposoby planowania wynikają z odmiennego pojmowania przestrzeni fizycznej, społecznej i kulturowej. Dlatego 20–22 stycznia 2018 roku w Davos, w Szwajcarii, ministrowie kultury, przewodniczący Delegacji Sygnatariuszy Europejskiej Konwencji Kultury Rady Europy oraz reprezentanci UNESCO, ICCROM-u, Rady Architektów Europy, Europejskiej Rady Planistów i ICOMOS-u przyjęli, szeroko rozumianą, deklarację Baukultur, w której zaznaczono, że:
Przywołanie Deklaracji z Davos jest o tyle istotne, że wynika ona bezpośrednio z tworzonych w państwach dokumentów w postaci narodowych polityk architektonicznych. Z przykrością należy stwierdzić, że w Europie do tej pory tylko Polska i Albania takiej nie mają. Z reguły jest to program rządowy, zawierający zasady ochrony wartości krajobrazowych i architektonicznych oraz dziedzictwa narodowego, określający, jak np. w Czechach, konkretne zadania do realizacji na szczeblu rządowym z przypisaniem działań do konkretnych ministerstw. Państwa skandynawskie są najbardziej zaawansowane w tworzenie tego typu dokumentów i nowelizują je co ok. 5 lat.
W ramach polityk architektonicznych powstają strategie i wynikające z nich wytyczne do tworzenia dobrze zorganizowanego środowiska zabudowanego. Obecnie w wielu krajach są one przenoszone na poziom regionalny lub lokalny. W ich wyniku tworzy się, przy udziale sił fachowych i mieszkańców, wytyczne do projektowania urbanistycznego oraz architektonicznego. Dlatego też przyszłe standardy urbanistyczne będą powstawać w wyniku realizacji polityki architektonicznej funkcjonującej w danym państwie przy uwzględnieniu, że są to działania zgodne ze współczesnymi tendencjami minimalizowania użycia hard power (siły militarnej, nacisku ekonomicznego i przymusu państwowego) na rzecz stosowania soft power (wartości kulturowych, ideałów politycznych, debaty i dialogu społecznego), które skłaniają do bardziej wnikliwego badania wymiarów społecznych potrzeb oraz do docenienia roli i znaczenia właściwego planowania przestrzeni.
Na poziomie ogólnokrajowym tworzone są zasady polityki i wytyczne, które po uszczegółowieniu stosowane są na szczeblu regionalnym, a następnie lokalnym. Na szczeblu ogólnokrajowym stanowi się jedynie normatywy odnoszące się do transportu (drogi i autostrady) oraz ochrony środowiska. Przeznaczenie terenu, wielkość zabudowy i jej linie określane są w prawie lokalnym z uwzględnieniem konsultacji (partycypacji społecznej) ze środowiskiem bezpośrednio związanym z obszarem, którego on dotyczy. Proces ten jest powszechny w prawie każdym z wymienionych państw. Gdzie stosowanie instrumentów planistycznych pozostaje obligatoryjne, a gdzie fakultatywne pokazano w tabeli 4.
Wpływ samorządu lokalnego na standardy urbanistyczne jest znaczący, a w wielu przypadkach podstawowy. Tendencja ta będzie się umacniać wraz z tworzeniem zasad polityki architektonicznej na szczeblu regionów lub miast.
reklama
