Facebook

Prawo – niewidzialny projektant

Z:A 88

KATEGORIA: Temat wydania

Problemy naszego sytemu planowania urbanistycznego i projektowania architektury nie zawierają się w szczegółach, które można stosunkowo łatwo poprawić, ale tkwią głębiej, w samych koncepcjach i ideach, jakie legły u podstaw naszego ustawodawstwa. Radykalna i pogłębiająca się różnica w krajobrazie Polski i krajów sąsiednich: Niemiec, Danii, Austrii, Czech czy Szwecji, tak uderzająca przy każdym przekroczeniu granicy, umacnia mnie w tym przekonaniu.

Środowiskowe dyskusje o prawnych uwarunkowaniach kształtowania naszych miast, krajobrazu i projektowania domów z reguły koncentrują się na wybranych szczegółach, propozycjach korekt aktualnie obowiązujących przepisów czy rozporządzeń. Publicystyka oraz różne formy dyskusji i spotkań pełne są recept na szereg mniejszych lub większych melioracji, często wzajemnie sprzecznych albo oderwanych od naszego systemu prawnego. Nieraz są to jedynie ogólnikowe postulaty, bez próby przełożenia ich na język legislacji. Coraz więcej jest też osób, które dłużej lub krócej pracowały za granicą i postulują przeniesienie takiego czy innego rozwiązania z danego kraju. Najczęściej zapominają jednak, że przepisy te funkcjonują w ramach innych uwarunkowań instytucjonalnych, w innym otoczeniu i kulturze prawnej, i rzadko poddają się prostej implementacji. Chciałbym w niniejszym tekście zwrócić uwagę na dwie kardynalne sprawy i dotknąć trzeciej, która wydaje mi się prostsza do rozwiązania, ale o ogromnym potencjale.

INNA ROLA POZWOLENIA NA BUDOWĘ

Pierwsza kwestia to natura, czy raczej istota i sens, naszego „pozwolenia na budowę”. Polskie pozwolenie na budowę polega na stwierdzeniu przez urząd, że projekt został sporządzony zgodnie z wymaganiami prawa – wszelkimi przepisami prawa materialnego, a także jest zgodny z przepisami prawa lokalnego (plan miejscowy) lub lokalnych decyzji administracyjnych (warunki zabudowy). Generalnie rzecz biorąc, są to kwestie objęte odpowiedzialnością zawodową osoby wykonującej samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Po to istnieją dyplomy, uprawnienia, członkostwo w odpowiedniej izbie zawodowej, wreszcie odpowiedzialność cywilna i karna, by mieć gwarancję, że autor projektu wykonał go zgodnie z przepisami. Po co urząd ma swoim autorytetem potwierdzać prawidłowość treści projektu – nie bardzo rozumiem. Zwłaszcza że w przytłaczającej liczbie tych instytucji nie ma ani kadr, ani czasu, by te funkcje rzetelnie wykonać.

Jestem przekonany, że treścią pozwoleń na budowę powinna być ocena, czy dany projekt nie pogarsza sytuacji przestrzennej – środowiskowej i estetycznej – danego miejsca. Przede wszystkim powinien ją poprawiać, ale można sobie wyobrazić sytuację, że jest dla niej obojętny. Nie może jej jednak psuć! Służba architektoniczna (architekt miejski) powinna ocenić, czy dany projekt nie przynosi szkód ani strat w danej lokalizacji, czy jej dobrze służy. Chodzi o decyzję ocenną, co prawników przyprawia o palpitację serca. Niesłusznie. Wystarczy przywołać przykład konserwatorów zabytków, którzy dysponują prawem oceny estetycznej (na obszarach objętych ochroną konserwatorską), choć często nie mają ani wiedzy, ani zrozumienia dla problematyki architektonicznej, np. są z wykształcenia konserwatorami papieru… Ocena wydana przez służbę architektoniczną (zwłaszcza decyzja odmowna) może i powinna być przedmiotem refleksji Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej (organ ustawowy!) albo odpowiedniej komisji rady gminy. Ważne, by istotą pozwolenia na budowę była odpowiedź na pytanie – czy ten obiekt tu pasuje, czyli czy kontynuuje tradycje miejsca, wzbogaca je, podnosi jego atrakcyjność itd.

Nie jest prawdą, że to tylko rzecz gustu. Filozofowie (np. Roman Ingarden) już dawno rozróżnili wartości estetyczne i artystyczne. Te drugie jak najbardziej mogą być przedmiotem debaty. Nie jest także prawdą, że materia, o której piszę, powinna pozostać domeną ustaleń planów miejscowych, ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy. Obiekt architektury jest dziełem sztuki i trzeba z tego faktu wyciągnąć wnioski. Nie da się sformułować wytycznych, jak namalować dobry obraz, ani jak skomponować dobrą symfonię. Pewne rekomendacje można wypracować, jakieś formalne wymagania da się określić, ale póki nie zobaczymy realizacji, ocena jest niemożliwa. Obraz namalowany według wytycznych dla dobrego obrazu może być jednak złym obrazem. Chodzi o to, by ocena obiektu architektonicznego jako dzieła sztuki nie ograniczała się jedynie do terenów objętych ochroną konserwatorską. Ostatecznie w czym one są ważniejsze niż obszary parków krajobrazowych czy stref chronionego krajobrazu, gdzie ocena architektoniczna jest prawnie wykluczona.

Na charakterystyczne pytanie pojawiające się na widok różnych dziwnych obiektów: „a kto na to pozwolił?”, jest prosta, ale trochę zawstydzająca odpowiedź – „nikt”. Nikt nie ma w tym zakresie władzy. Jeśli obiekt spełnia wymogi ogólnych przepisów budowlanych i sam z siebie nie runie, to może sobie stać. Innymi słowy: w naszym kraju nie ma służb architektonicznych we właściwym rozumieniu tego słowa, gdyż pozwolenie na budowę nie uwzględnia ani kwestii urbanistycznych, ani krajobrazowych, ani środowiskowych, ani stricte architektonicznych. Po co kształcimy na tych kierunkach mnóstwo młodych ludzi, pozostaje słodką tajemnicą.

OGRANICZENIE ROZPROSZENIA ZABUDOWY

Kwestią drugą, tak uderzającą w polskim krajobrazie, jest rozproszenie zabudowy. Wylano na ten temat morze atramentu. Cała ekonomiczna i ekologiczna czy dziś – klimatyczna ­argumentacja nie powstrzymała tego procesu. O aspekcie estetycznym nawet nie wspominam. Dzieje się tak – twierdzę – dlatego że jedynym instrumentem, za pomocą którego próbuje się powstrzymać ów proces, jest ustawodawstwo w zakresie planowania przestrzennego. A klucz wydaje się być gdzie indziej – w systemie opłat i podatków lokalnych. Decyzje planistyczne nadające obszarom status terenów przeznaczonych pod zabudowę (w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin) oraz uznające tereny za budowlane (w planach miejscowych) nie wywołują jakichkolwiek skutków finansowych dla właścicieli nieruchomości. Wywołują za to poważne skutki po stronie gmin. Aż trudno się dziwić, że unikają one sporządzania planów lub starają się tak ograniczać ich ustalenia, by wydatki zostały zminimalizowane (np. plany nieomal bez dróg). Tereny przeznaczone pod zabudowę zyskują na wartości, w ich sąsiedztwie pojawiają się gminne inwestycje infrastrukturalne i społeczne, toteż powinny być one obłożone innym (o innej stawce) podatkiem od nieruchomości. Dotyczy to przede wszystkim gruntów rolnych, od których podatki mają w ogóle charakter symboliczny. Planowanie przestrzenne, zwłaszcza wokół większych miast, zmienia rolników w milionerów. Cała renta idzie w ręce prywatne. Prowadzenie akcji planistycznej nie wzbogaca miast, wręcz przeciwnie – nadwyręża ich finanse. Jeśli przekształcenie terenów w działki budowlane odbywa się bezkosztowo dla właścicieli gruntów, to ich postulaty są maksymalizowane i nie sposób powstrzymać kolejnych wniosków o przekwalifikowanie. Jest to źródło gigantycznej nadpodaży terenów budowlanych (głównie pod zabudowę jednorodzinną) i jednocześnie źródło hipotetycznego zadłużenia gmin, które nie wywiązują się z obowiązku uzbrojenia wytyczonych w planach terenów. Ten planistyczny nadmiar bardzo utrudnia prowadzenie wielu innych inwestycji i podnosi ich koszty. Jednak najpoważniejszą konsekwencją nadmiaru terenów przeznaczonych pod budownictwo jest oczywiste generowanie rozproszenia zabudowy. Ono z kolei stanowi źródło korupcji w samorządach, gdyż środki na infrastrukturę mogą obsłużyć tylko wybrane enklawy. Przeznaczanie terenów pod zabudowę odbywa się łatwo – bez potrzebnych scaleń i nowej parcelacji, bez przejmowania części terenów na komunikację i usługi publiczne itd. Planowanie nie wprowadza ładu, ale utrwala mniej lub bardziej chaotyczny układ nieruchomości. Język potoczny dobrze uchwycił ten proces – zamiast o „planowaniu przestrzennym” mówi się o „przekwalifikowaniu” działki. Uśmiech politowania budzą uwagi ludzi, którym wydaje się, że więcej planowania poprawi ład przestrzenny. Na pewno nie w naszym systemie, ale za to wygeneruje jeszcze większe rozproszenie zabudowy. To zaskakujące i paradoksalne, że „warunki zabudowy” mogą w wielu przypadkach dawać lepsze rezultaty. Ale tak to bywa, że złe lekarstwo (złe planowanie) jest gorsze od powstrzymania się od leczenia.

Konstatacja wygląda następująco: poprawa ładu przestrzennego może się dokonać jedynie poprzez związanie planowania przestrzennego z systemem finansowym, czyli m.in. ze zmianą stawek podatku od nieruchomości, z twardą egzekucją realnych opłat adiacenckich, a nawet wprowadzeniem progresji podatkowej lub opłat za niezrealizowanie obiektów objętych planem miejscowym w określonym czasie. Chodzi o integrację systemu planowania przestrzennego, gospodarki gruntami oraz podatków i opłat lokalnych.
 

il. Marta Róża Żak

SKUTECZNE REGULACJE W SPRAWIE REKLAM

Kwestia trzecia dotyczy swoistego liszaju, którym pokrył się kraj jak długi i szeroki. Liszaju reklam i szyldów. Teoretycznie rzecz biorąc, zagadnienie mogłoby być rozwiązane za pomocą planów miejscowych, ale nikt o to nie zadbał, nikt nie przewidział też skali ekspansji reklamy zewnętrznej. System egzekucji reklam nielegalnych nie istniał i nie istnieje, a i pokrycie planami jest w sumie nie tak wielkie, by droga ta mogła być skuteczna. Jednak od 2015 roku gminy dysponowały już instrumentem prawnym, przy pomocy którego można było podjąć walkę o lepszy stan krajobrazu. Po siedmiu latach obowiązywania „ustawy krajobrazowej” jej efekty są mniej niż skromne. Skuteczne regulacje przeprowadziło dosłownie kilka miast. W niektórych dużych ośrodkach uchwały te stały się przedmiotem politycznej walki wojewodów z PiS-u z prezydentami z opozycji. W przytłaczającej większości gmin po prostu nie zrobiono nic. A te wiejskie uznały właściwie, że ich to nie dotyczy. Widać wyraźnie, że bez jakiejś istotnej korekty rozwiązania prawnego nie będzie postępu.

Ustawodawca założył, że reklamy to materia planowania przestrzennego, czyli obszar konstytucyjnie przypisany do kompetencji gmin i nie można im tych prerogatyw ograniczać. Brzmi to ładnie, ale konsekwencje są opłakane. Kluczowym obszarem rozstrzygającym o odbiorze krajobrazu są tereny wzdłuż dróg ekspresowych i autostrad, dróg krajowych i wojewódzkich. Kanały wzdłuż nich powinny być objęte jednolitą reglamentacją reklam. W jak szerokim zakresie – to kwestia do dyskusji. Zapewne podstawą mogłyby być przepisy o odległościach budynków od dróg poszczególnych klas. Ale to sprawa drugorzędna, choć ten przykład pokazuje, jak możliwe jest ograniczenie władztwa planistycznego gmin właśnie warunkami technicznymi zapisanymi w innej ustawie. Sytuacja, w której to tylko gmina może ograniczać lokalizowanie reklam przy najważniejszych drogach czy w ogóle tworzyć regulacje ich różnych parametrów, zaowocuje tym, że co parę czy paręnaście kilometrów panować będą inne zasady albo też na pewnych odcinkach nie będzie ich wcale. To wprost paranoja. Konieczna jest jednolita regulacja stworzona przez rząd dla otoczenia dróg krajowych i ewentualnie przez samorządy województw dla dróg wojewódzkich. Powszechnie uważa się, że duża liczba wypadków komunikacyjnych na polskich drogach związana jest z masowym alkoholizmem kierowców. Pewnie tak – akurat trzeźwość możemy mierzyć. Jednak uprawniona jest także hipoteza, że wysoką wypadkowość wywołuje również przemęczenie kierowców, ich przebodźcowanie. Odbierają oni zbyt wiele sygnałów, czytają, chcąc czy nie chcąc, wszystkie reklamy. Próbują wyłowić spośród nich znaki drogowe. Uwolnienie kanałów ważnych dróg od reklam mogłoby zmniejszyć straty ludzkie i materialne powodowane przez wypadki drogowe. Krajobraz tylko by na tym zyskał. Pożądaną zmianę da się osiągnąć jedynie ogólnokrajową regulacją, nowelą „ustawy krajobrazowej”. Bez niej reklamy wypchnięte z miast (zwłaszcza dużych) pojawią się tuż za ich administracyjnymi granicami. Nastąpi ich swoista suburbanizacja.

PODSUMOWANIE

Wiem, że zgłoszone tu postulaty brzmią rewolucyjnie czy utopijnie. W istocie takie są. Ale utopie bywają – jak wiadomo – użyteczne, a rewolucje czasem się udają. Można oczywiście powiedzieć, że stan polskiej przestrzeni jest tak zły, że trzeba się z tym faktem pogodzić i dać ludziom spokój. Niech sobie budują bez żadnych pozwoleń, co chcą i jak chcą. Są takie części kraju (np. Podhale), gdzie nastąpiła trwała i nieodwracalna dewastacja krajobrazu. Ale to jeszcze nie cały kraj. Kiedyś potrafiliśmy przeprowadzić wielką rewolucję, wprowadzając gospodarkę rynkową, tworząc system bankowości komercyjnej itd. Jedno nie ulega wątpliwości – prawo, jego egzekucja, kultura, jaką ono buduje, kształtuje krajobraz i architekturę, nie mniej niż talent projektanta oraz ambicje i dobre chęci inwestora. Prawo – ten bezosobowy, niewidzialny projektant – ma więcej do powiedzenia, niż się potocznie przypuszcza. Praca nad kształtem polskiej przestrzeni musi być koniecznie pracą nad prawem. Może właśnie tu jest jeszcze szansa dla naszej przestrzeni i krajobrazu? Na przekór wszystkiemu. •

 

Janusz Sepioł
Janusz Sepioł

architekt i historyk sztuki; w latach 1981–1990 urbanista w Biurze Rozwoju Krakowa, a następnie Architekt Wojewódzki, Marszałek Małopolski, senator RP VII i VIII kadencji, generalny projektant nagradzanych planów, laureat i juror wielu konkursów; wyróżniony medalem honorowym SARP i Nagrodą im. Regulskiego; współorganizator Biennale Architektury w Krakowie; założyciel Galerii Architektury GAGA; autor wielu tekstów i kilku książek o architekturze

reklama

Warto przeczytać