Około 10 tys. lat temu ludzie zaczęli koncentrować swoje siedziby wokół miejsc uznawanych za użyteczne, stworzono pierwsze miasta. Ich historia to prawie nieprzerwany ciąg budowania – z wielu przyczyn – gęstych struktur urbanistycznych, a więc sprzyjających międzyludzkim kontaktom, a te stymulowały rozwój cywilizacji.
Około 100 lat temu rozpoczął się epizod modernizmu w urbanistyce. Jego zwolennicy, w miejsce zabudowy pierzejowej (usytuowanej w granicach działek), postulowali wolnostojące bryły budynków (odsunięte od granic działek), a więc odejście od testowanych przez tysiące lat cech tworzących tożsamość miasta.
Obecnie, z uwagi na zdiagnozowane wady, entuzjazm dla tak postrzeganej „nowoczesności” słabnie. Akcentowana jest potrzeba powrotu do zasad pozwalających tworzyć tradycyjne zwarte miasta. Warto przyjrzeć się, jak polskie przepisy prawne traktują budowę w granicy działki.
Prawo inwestycyjne wprowadzone w Polsce po II wojnie światowej to przykład próby unifikacji reguł gry, także „gry w miasto”. Ustalanie kwestii odległości od granicy znalazło wyraz w uogólniającej regulacji, z takim samym dla struktur miejskich i wiejskich generalnym kryterium 3 i 4 metrów (zależnie od zastosowania lub nie – okien i drzwi w ścianie zewnętrznej). System, wzmocniony modernistyczną ideą budowy wolnostojących budynków, zaowocował nowym typem krajobrazu miejskiego, którego składowe to bardzo często zbiory swobodnie komponowanych brył, tworzących niedookreślone wnętrza urbanistyczne (zdj. 1–3).
Zdjęcie 1. Poznań, osiedla: Orła Białego, Stare Żegrze, Armii Krajowej, Bohaterów II Wojny Światowej i Rataj, fot. Sahiba, CC BY-SA 3.0
Zdjęcie 2. Warszawa, panorama Gocławia, fot. Piofol, CC BY 3.0
Zdjęcie 3. Tychy, rondo Lwowskie, fot. Martin52t, CC BY-SA 4.0.
Obowiązujące w Polsce przepisy regulujące odległości budynków od granic nieruchomości, w taki sam sposób dla miast i wsi – przyjęto, odcinając się od dorobku legislacyjnego poprzednich pokoleń. Prawną „urawniłowkę” w tym zakresie należy ocenić jako szkodliwą. Przecież regulacja nie musi zostać zamknięta w jednym przepisie, a istotną zasadą, praktykowaną przez wiele lat, było odróżnianie kontekstu przestrzennego ośrodków miejskich od wiejskich. Założenie takie przyjęto już w czasach starożytnych.
Przykładowo, w prawie rzymskim wprowadzono w ramach służebności dla gruntów miejskich prawo do oparcia konstrukcji budynku o wzniesiony na gruncie sąsiada (Servitus oneris ferendi)1. Kodeks Justyniana Wielkiego również dostarcza nam informacji o wyraźnym rozróżnieniu przez Rzymian służebności budowlanych miejskich i wiejskich.
W średniowieczu miasta też miały odrębne przepisy budowlane, wynikające z typu prawa miejskiego, na jakim zostały lokowane (zdj. 4). Podobne regulacje przyjmowano w epokach późniejszych (zdj. 5).
Z czasów nowszych warto przypomnieć przepisy z XIX i XX wieku. Za ciekawy przykład odrębnie traktujących zasady lokalizacji budynków względem granic działek dla miast i wsi posłużyć mogą regulacje austro-węgierskie. W 1882 roku rząd cesarsko-królewski wydał ustawę, zawierającą przepisy budowlane dla gmin miejskich2. W roku następnym wydano przepisy dla stołecznego miasta Krakowa3. W 1885 roku podobnych uregulowań doczekał się Lwów4. W 1889 pojawiły się przepisy dla pozostałych „znaczniejszych miejscowości”5, by w 1899 objąć miasta pomniejsze oraz wsie6. Każda z tych ustaw trochę inaczej kształtowała zasady relacji budynków z granicą działki.
Zdjęcie 4. Kraków, ul. Kanonicza, Taxiarchos228, CC BY 3.0.
Zdjęcie 5. Warszawa, Rynek Starego Miasta, Adrian Grycuk, CC BY-SA 3.0.
Dla miasta Krakowa § 27 ustawy stanowił: „Każda budowa winna albo bezpośrednio do sąsiedzkiej przypierać albo też przynajmniej 5 m od tejże być oddalona”. Lwowskie przepisy w § 20 wskazywały, że: „Budynki frontowe muszą przypierać bezpośrednio do siebie lub do granicy sąsiedniej, w przeciwnym razie ich odległość powinna wynosić najmniej 6 m, a wtedy fasada przyczółka powinna być zastosowana do fasady frontowej”.
Dla znaczniejszych miejscowości (innych niż ww.) § 56 ustawy ustalał, że „Budynki frontowe muszą przypierać bezpośrednio do siebie lub do granicy sąsiedniej. W przeciwnym razie odległość ich powinna wynosić najmniej 6 m, a fasada przyczółka domu ma być zastosowaną do fasady frontowej”. Natomiast ustawa wydana dla wsi oraz pomniejszych miast i miasteczek stanowiła w § 14 Regulacya zdrojowisk lub stacyi klimatycznych, że „Odległość wszystkich budynków, tak głównych (mieszkalnych) jak i ubocznych (gospodarskich) czy to od budynków własnych czy sąsiednich głównych i ubocznych, wynosić ma przynajmniej 10 metrów, względnie 5 metrów od granicy gruntu sąsiedniego”.
Efekty regulacyjne miejskich przepisów z przełomu XIX i XX wieku widać na zdjęciu nr 6. Dom wybudowany przy jednej z krakowskich ulic ma szczytowe ściany umożliwiające kontynuację pierzejowej zabudowy przez kolejne budynki. Tak właśnie się stało w późniejszych latach (zdj. 7).
Zdjęcie 6. Kraków, dom przy ul. Chopina 7 w 1926 roku,fot. NAC
Zdjęcie 7. Kraków, dom przy ul. Chopina 7 w 2019 roku, fot. Bożena Nieroda.
Na zakończenie krótkiego przeglądu należy przypomnieć Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r.7 o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (miało moc ustawy), wydane po odzyskaniu przez Polskę niepodległości. Zawarte w nim artykuły podzielono na części z wyodrębnieniem regulacji dla gmin miejskich i wiejskich.
Art. 178 z działu przepisów dla gmin miejskich stanowił, że „Budynki powinny być wznoszone bezpośrednio przy granicy działki, albo w odległości co najmniej trzech metrów od granicy”. Przy takiej dyspozycji tworzono zwarte miasta, a budujący liczył się z sytuacją, że na sąsiedniej działce kiedyś zostanie wzniesiony budynek kontynuujący zabudowę pierzejową. Dlatego nie wprowadzano okien w ścianach prostopadłych do ulicznej pierzei i nikt nie żądał, aby nowy sąsiad odsuwał swój obiekt oraz zapewniał doświetlenie budynkowi wzniesionemu w pierwszej kolejności.
Odpowiednik regulacji przygranicznej, przyjęty dla gmin wiejskich, zawarty w art. 277, skutkował odmiennymi konsekwencjami przestrzennymi i brzmiał: „Nowe budynki powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej niżej podanych odległości od granic sąsiadów:
Art. 178 oraz art. 277 obowiązywały w Polsce do 1961 roku. Uchyliła je ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane8. Przepis dotyczący wznoszenia budynków na terenach miast bezpośrednio przy granicy działki został bezpowrotnie anulowany. Natomiast zasada określania odległości od granic na terenach wiejskich została później, z niewielkimi modyfikacjami, rozpowszechniona jako regulacja obowiązująca na terenie całego kraju, także w miastach, co wzmocniło proces rozlewania się struktur urbanistycznych.
Prawo budowlane z 1961 roku, uchyliło przepis dotyczący budowy w granicy na terenach miast (wraz z całym rozporządzeniem z 1928 roku) i nie wprowadziło żadnego jego zamiennika. Być może stwierdzono brak takiej potrzeby w sytuacji, w której – według art. 15 Prawa budowlanego z 1961 roku – inwestor prywatny mógł inwestować wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej.
Towarzyszące ustawie rozporządzenie z 1961 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego9 ignorowało problem budowy w granicy. Ponadto, w dość skomplikowany sposób regulowało odległości między budynkami oraz odległości budynków od granic działki, co akcentowało nie względy urbanistyczne i ład przestrzenny, a przepisy przeciwpożarowe.
Zagadnienie budowy w granicy zauważyła później dodana zmiana. W noweli rozporządzenia z 1965 roku10 w § 20 wprowadzono pkt 12 zezwalający na budowę w granicy: „W razie gdy wymaga tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną obowiązujące odległości pomiędzy budynkami, właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego może zezwolić na usytuowanie budynków wymienionych w ust. 1 i 2 na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej 1 m od granicy”.
Kolejną sporą porcję regulacji przyniosły ustawa z 1974 roku Prawo budowlane11 oraz wydane kilka lat później rozporządzenie z 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki12 (sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki regulowane było w § 13 i dotyczyło tylko budynków gospodarczych).
Po 1989 roku zmieniły się uwarunkowania polityczno-gospodarcze i stwierdzono konieczność skorygowania regulacji. W 1994 roku przyjęto nową ustawę Prawo budowlane13. Wydane w tym samym roku rozporządzenie wykonawcze14 z większą uwagą odniosło się do zagadnienia „budowy w granicy”.
W § 12 ust. 6 rozporządzenia z 1994 roku czytamy: „Dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej”, jednakże (według ust. 1) po dostosowaniu usytuowania budynku „do linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu”15 oraz (według ust. 6) jeżeli w projekcie „zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela”. Według ust. 7 zgoda właściciela nie była wymagana, jeśli usytuowanie budynku wynikało z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przepisy z 1994 roku były później zmieniane. Wprowadzono zasadę, że zgoda sąsiada mogła być zastępowana rozstrzygnięciem właściwego organu o dopuszczalności budowy w granicy16. Tak skonstruowaną procedurę zakwestionował Trybunał Konstytucyjny. W 1999 roku TK odniósł się do § 12 ust. 717, a dwa lata później do § 12 ust. 618. Każdorazowo orzekł, że ww. przepisy rozporządzenia regulują materię zastrzeżoną dla ustawy (wynikająca z nich norma prowadzi do możliwości ograniczenia prawa własności, a takie normy może zawierać jedynie ustawa). Po wyroku TK uregulowań kwestii budowy w granicy, niestety, nie przeniesiono z rozporządzenia do ustawy.
W 2002 roku zostało wydane kolejne rozporządzenie w sprawie warunków technicznych19, które ponownie odniosło się do kwestii lokowania budynku w granicy, jednakże w oparciu o inne zasady, niż zakwestionowane przez TK. Nowy § 12 ust. 6 wprowadził dwie możliwości działania, zależne od stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji oraz jego sąsiedztwa.
Pierwsza dotyczy sytuacji, w której sytuowanie budynku przy granicy działki wynika z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Warto w tym miejscu przypomnieć, że decyzje WZiZT, według obowiązującej w tamtych latach ustawy z 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym20, ustalały warunki generalnie
na podstawie planów miejscowych (obowiązywały praktycznie na terenie prawie całego kraju)21.
Ponieważ dyspozycje ówczesnych decyzji WZiZT dotyczące budowy przy granicy oparte były na ustaleniach planów miejscowych i nie mogły arbitralnie przyznawać uprawnień tylko jednej ze stron oraz ponieważ MPZP uchwalane były na bazie ustawy, taki stan prawny nie został zakwestionowany przez TK.
Drugi przypadek, o jakim mowa w ww. § 12 ust. 6, dotyczył sytuacji, w której projektowany przy granicy nowy budynek stanowić miał niejako lustrzane odbicie budynku już stojącego przy tej samej granicy, na działce sąsiedniej. Ponieważ taką inwestycję trudno byłoby ocenić jako ograniczającą prawo własności sąsiadów, układ ten był społecznie akceptowany.
Pomimo możliwych sukcesów procedury dopuszczania do budowy w granicy działki, na podstawie § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia z 2002 roku, nad całym systemem gromadziły się czarne chmury.
Krach zainicjowało stanowisko Rady Europy i negatywna ocena polskiego systemu planowania przestrzennego22, przyjętego jeszcze na bazie ustawy z 1984 roku. Rezultatem było wprowadzenie w Polsce nowej ustawy z 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowiła, że plany miejscowe uchwalone przed jej wejściem w życie, tj. przed 1 stycznia 1995 roku, winny przestać obowiązywać w terminie 5 lat (później go przedłużano). W 2003 roku, zamiast kolejnej noweli ustawy z 1994 roku, wydłużającej okres obowiązywania starych planów, wprowadzono ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym23, która przyjęła, że plany ostatecznie stracą moc 31 grudnia 2003 roku. Polska stała się krajem bez planów (liczba uchwalonych od 1995 roku była wówczas znikoma). Powrócił problem wznoszenia budynków przy granicy nieruchomości.
W sytuacji powszechnego braku planów miejscowych ustawa z 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziła nową procedurę dla wydawania decyzji WZiZT. Dla terenów, na których MPZP nie obowiązywały, zaczęto wydawać WZiZT24 bezpośrednio w oparciu o dyspozycje ustawy i rozporządzeń wykonawczych. Głoszonym hasłem przewodnim (niezawartym w ustawie), było tzw. dobre sąsiedztwo. Według art. 61 ust. 1 pkt 1 w decyzji WZ należało kontynuować cechy zabudowy sąsiedniej.
Nowelizacją, która miała dostosować rozporządzenie w sprawie warunków technicznych do nowej rzeczywistości prawnej, zaistniałej po 31 grudnia 2003 roku, była zapewne ta dokonana w kwietniu 2004 roku25. Zmieniono wówczas § 12 i usunięto przepis dopuszczający sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli wynikało to z decyzji WZiZT. Być może stało się tak dlatego, że treść tych wydawanych na podstawie ustawy z 2003 roku nie wynikała (jak poprzednio) z ustaleń planu miejscowego, który mógł przesądzić o budowie w granicy, ale stanowiła indywidualne rozstrzygnięcie, ponadto bez wsparcia w postaci przepisu urbanistycznego, zawierającego bezpośrednie odniesienia do kwestii budowy w granicy. Natomiast regulacja zezwalająca na budowę przy granicy działki w sytuacji lokalizowania budynku jako przylegającego do ściany istniejącego budynku na sąsiedniej działce została utrzymana.
Kolejna rewolucja w zapisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych miała miejsce w marcu 2009 roku26. Nowy tekst odnoszący się do budowy przy granicy brzmiał w § 12 ust. 2 następująco: „Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu”. Wrócono więc do pomysłu, że przesądzenie odnośnie do budowy w granicy może wynikać z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo że w segmencie przepisów planistycznych nie wprowadzono procedury umożliwiającej rozstrzyganie tej kwestii w decyzji WZiZT (zabrakło w procedurze wskazania sytuacji przestrzennych, w których ustalenie dotyczące budowy w granicy winno być treścią decyzji WZiZT).
W § 12 pojawił się także przepis dotyczący budowy w granicy dla zabudowy jednorodzinnej (w tym w sytuacji przylegania do ściany budynku już istniejącego na sąsiedniej działce), ale z uwagi na nikłą przydatność takiej regulacji w tworzeniu zwartej tkanki miejskiej, zagadnienie to pomijamy w rozważaniach.
System prawny, w którym w 2009 roku do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (wydanego w ramach prawa budowlanego) wprowadzono przepis uzależniający możliwość budowy w granicy od ustaleń decyzji WZiZT, a do przepisów urbanistycznych nie dodano procedury, która umożliwiłaby w decyzji WZiZT rozstrzygać kwestię budowy w granicy, trudno było uznać za doskonały.
Być może taka konkluzja spowodowała, że kolejny raz zmieniono regulacje (prawodawca doszedł do wniosku, że należy jednak skreślić decyzje WZiZT jako podstawę zgody na budowę budynków w granicy działki). Korekty dokonano przy okazji zmiany rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które w nowej wersji weszło w życie 1 stycznia 2018 roku27, ustalając w § 12 ust. 2, że „Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość”.
Wprowadzono wówczas jeszcze jedną istotną korektę, reaktywującą możliwość realizacji na wielu miejskich działkach zwartej, miejskiej zabudowy (bo przepis dotyczy nie tylko zabudowy jednorodzinnej). Ust. 3 uzyskał brzmienie: „Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271–273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu”.
Sytuacja terenów miejskich (bez planów miejscowych) została więc częściowo uratowana. Nowa „porcja” przepisów technicznych, obowiązująca od 2018 roku nie przywróciła jednak zasady sprzed 1961 roku, pozwalającej realizować w miastach zabudowę przy granicy niezależnie od kolejności wznoszenia obiektów na sąsiednich nieruchomościach, także w przypadku pojawienia się układu dwóch lub kilku niezabudowanych jeszcze sąsiadujących ze sobą działek.
Dzisiaj przy braku planu miejscowego budynek projektowany na działce, która z sąsiednią tworzą niezabudowaną lukę w ciągu zabudowy pierzejowej, kontynuować pierzei już nie może, bo § 12 ust. 3 warunków technicznych pozwala dosunąć projektowany budynek do granicy tylko z działką już zabudowaną w analogiczny sposób. Natomiast od granicy z działką niezabudowaną jesteśmy zobowiązani odsunąć budynek na odległość minimum 3 metrów. Działanie to utrwala, najczęściej przypadkową, przerwę w kompozycji urbanistycznej. Jedynym ratunkiem jest uzyskanie ministerialnej zgody na odstępstwo od przepisów technicznych, bowiem decyzja WZiZT utraciła w tym zakresie moc sprawczą.
Podsumowując, można powiedzieć, że zamiast wprowadzenia do prawa urbanistycznego stosownych regulacji umożliwiających rozstrzyganie w ramach decyzji WZiZT kwestii budowy przy granicy działki usunięto z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych możliwość posługiwania się decyzją WZiZT, w zakresie dyspozycji dotyczącej budowy przy granicy, cedując rozstrzyganie tego zagadnienia tylko na plany miejscowe.
Fundamentalną cechą zwartych układów miejskich (śródmieść czy nawet peryferii miast i miasteczek) jest ciągłość zabudowy towarzyszącej ulicom oraz placom. Uzyskanie tego typu struktur wymaga wznoszenia budynków przylegających do siebie ścianami bocznymi. W przestrzeni podzielonej na odrębne nieruchomości dla uzyskania takiego efektu konieczna jest zabudowa na całej szerokości działki (również oficyn), a więc kształtowana jako zabudowa w granicach. Stosowanie takiej formuły, szczególnie pożądanej w centrach miast, wymaga specyficznych, „miejskich” regulacji, które warto zapewnić w kształtowanym systemie prawnym.
Na poziomie planistycznym warto zwrócić większą uwagę na plany miejscowe, które powinny pełniej korzystać z mocy art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (według którego w MPZP określa się, w zależności od potrzeb, „sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości (…)”). Tym samym, plany te winny ustalać obowiązek (a nie tylko możliwość) lokalizacji budynków przy granicach działek wszędzie tam, gdzie taki zabieg przynieść może urbanistyczne korzyści. Dla uzyskania oczekiwanego efektu należałoby, być może, dodać do ww. pkt. 8 rozwinięcie regulacji, poprzez wskazanie wprost możliwych do wyboru trzech wersji, takich jak np. ustanowienie obowiązku budowy przy granicy, dopuszczenie zabudowy przy granicy oraz zakaz realizacji budynków przy granicy działki.
Ze wzmocnieniem wyrazistości dyspozycji planistycznej w tym zakresie powinno iść w parze przywrócenie częstotliwości występowania sytuacji budowy przy granicy, bo obecnie, podobnie jak ma to miejsce z zabudową śródmiejską, taki sposób kształtowania przestrzeni, jest tylko dopuszczonym wyjątkiem od reguły „normalnej” zabudowy.
Natomiast w sytuacji braku planu uruchomione powinny być indywidualne procedury, które należałoby wesprzeć dodanymi do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisami precyzyjnie określającymi kryteria oraz zasady, które pozwolą jednoznacznie ustalać, w jakich sytuacjach przestrzennych pojawić się może dyspozycja odnośnie do budowy w granicy, wprowadzana do decyzji WZiZT.
Należy również przywrócić możliwość realizacji budynków przy granicy działek w ramach sąsiedzkiego porozumienia stron (tj. przy tzw. zgodzie sąsiada) w każdym z przypadków, w którym takie działanie nie jest sprzeczne z lokalnymi zasadami ładu przestrzennego.
Dodatkowo, nie tylko w kwestii regulowania zagadnienia budowy w granicy, ale także w wielu innych przestrzennie ważkich sytuacjach, należałoby rozdzielić warunki techniczne na dwa zbiory przepisów – osobne dla miast i osobne dla wsi.
Dopełnienie tych zasad pozwoli przywrócić utraconą „miejskość” wielu naszym miastom oraz wzmocnić narzędzia urbanistycznego kształtowania ośrodków miejskich i wiejskich, z akcentowaniem lokalnej tożsamości, co uatrakcyjni każde z takich miejsc. Regulacje te powinny stać się również kolejnym narzędziem w walce z rozlewaniem się zabudowy.
PRZYPISY:
reklama
