ABC wpisu do rejestru zabytków nieruchomych

Rejestr utworzony został na mocy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz.U. z 1928 r. nr 29, poz. 265, z późn. zm.). Również późniejsza ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz.U. z 1962 r. nr 10, poz. 48, z późn. zm.) określała zasady prowadzenia rejestru zabytków.

Zabytek nieruchomy

Aby dobrze zrozumieć, czym jest zbytek, warto rozbić jego ustawową definicję na części. Sformułowanie „nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły” oznacza, że wpis do rejestru zabytków nie musi obejmować całego obiektu, w trakcie wartościowania urząd może określić niewielką część zasługującą na ochronę prawną. Obecnie wojewódzcy konserwatorzy zabytków coraz rzadziej uwzględniają tylko fragmenty obiektów, przyjmuje się za praktykę wpisy całościowe.

Fragment definicji zabytku „będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością” określa, że nieruchomość musi być tworem człowieka, nie natury. Wpis krajobrazu kulturowego może łączyć elementy przyrodnicze oraz wytwory cywilizacji.

W środowisku konserwatorów przez dłuższy czas toczyły się debaty nad zapisem „stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia”. Próbowano odpowiedzieć na pytanie, czym owa miniona epoka jest. Mocna dyskusja wywiązała się w 2013 roku w kontekście pawilonu Emilia w Warszawie. Wówczas to Generalny Konserwator Zabytków Piotr Żuchowski wydał okólnik, w ogólnym ujęciu trakujący powojenny modernizm oraz architekturę powojenną jako dobra kultury współczesnej, co wiązało się z usunięciem takich obiektów z listy budynków zabytkowych. Obecnie respektowany jest nowy okólnik, wydany przez Generalną Konserwator Zabytków Magdalenę Gawin. Zgodnie z nim należy kierować się przede wszystkim wartościami zabytkowymi obiektów. Określono, że „termin «zabytek», odnoszący się do świadectw minionej epoki, nie dotyczy wyłącznie dzieł powstałych przed 1945 rokiem lub w pierwszej dekadzie powojnia (lata 40. i 50. XX w.). Nie może być też rozumiany wyłącznie jako dzieło twórcy już nieżyjącego. Ani cezura czasowa, zamykająca się na latach 50. XX w., ani śmierć twórcy obiektu nie przesądzają o tym, czy dany obiekt jest zabytkiem”. Obecnie „najmłodszym” zabytkiem w Polsce jest cerkiew greckokatolicka pw. Narodzenia Przenajświętszej Bogurodzicy w Białym Borze z 1997 roku, wpisana do rejestru zabytków w 2019 przez Zachodnio-pomorskiego Konserwatora Zabytków.

il. Najmłodszy polski zabytek – cerkiew w Białym Borze, proj. Jerzy Nowosielski, Bogdan Kotarba, fot. Wojciech Kryński.

Jeden z najistotniejszych elementów definicji to: „których zachowanie leży w interesie społecznym”. Wyjaśnia on bowiem sens ochrony zabytków oraz to, czemu podlega prawu, a także podkreśla społeczny wymiar chronionej wartości. Chcemy ją zachować dla następnych pokoleń, bo jest to element budujący naszą tożsamość narodową. Trzeba jednak pamiętać o dalszej części definicji ustawowej, która określa wymogi, jakie musi spełnić obiekt, aby był uznany za zabytek.

„Ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową” jest bardzo ogólnym sformułowaniem, które wielokrotnie było przyczyną problemów. Wiadomo, że wartości te muszą wyróżniać obiekt. Specjaliści podjęli próby dookreślenia ich. Ogólne przyjęcie wieku 100 lat nie jest podstawą do wpisu do rejestru zabytków. Warto przytoczyć chociażby opracowanie uznanego konserwatora Michała Witwickiego – Kryteria oceny wartości zabytków obiektów architektury jako podstawa wpisu do rejestru zabytków („Ochrona Zabytków” 2007, nr 1). Autor stworzył w nim unikalny roboczy system oceny wartości zabytkowych (patrz niżej).

Według przywoływanej ustawy zabytkami nieruchomymi są w szczególności:

• krajobrazy kulturowe;
• układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły
• budowlane;
• dzieła architektury i budownictwa;
• dzieła budownictwa obronnego;
• obiekty techniki, a zwłaszcza kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe;
• cmentarze;
• parki, ogrody i inne formy zaprojektowanej zieleni;
• miejsca  upamiętniające  wydarzenia  historyczne  bądź  działalność wybitnych osobistości lub instytucji.

Warto wspomnieć również o możliwości wpisania do rejestru otoczenia zabytku. Teren ten nie musi mieć charakteru zabytkowego, jego zadaniem jest ochrona wartości widokowych lub przed szkodliwymi czynnikami zewnętrznymi.

Unikalny roboczy system oceny wartości zabytkowych według Michała Witwickiego

A. Wartość historyczna
Świadek historii – świadectwo historii – ważny dokument historii – wybitny dokument historii – pomnik historii.

B. Wartość artystyczna

1. bogactwo form: brak – ukształtowanie proste – rozwinięte – bogate
2. wartości stylowe: obiekt bezstylowy – stylowy prosty – stylowo rozwinięty – stylowy skomplikowany – wysoce reprezentatywny
3. wartości twórcze: brak – naśladownictwo form – dzieło oryginalne – dzieło prekursorskie
4. rola w zespole: podporządkowana – wyróżniająca – eksponowana (dominanta)
5. wartości estetyczne: dzieło – szpecące – estetycznie obojętne – interesujące – atrakcyjne – wybitnie atrakcyjne

Ogólnie wartość artystyczna: brak – mierna – przeciętna – wysoka – wybitna – unikatowa.

C. Wartość naukowa

1. wartość świadka/dokumentu:
2. brak – statystyczna – mierna – obiekt charakterystyczny (dla rodzaju, epoki i innych cech ważnych dla analizy) – wysoka – wybitna – unikatowa
3. ważność przedmiotu badań: brak – statystyczna – mierna – wysoka – wybitna
4. wartość dydaktyczna: brak – ograniczona tematycznie i informacyjnie – ograniczona tematycznie, rozbudowana informacyjnie – wielowątkowa – wszechstronnie i wybitnie edukacyjna

Ocena zbiorcza wartości naukowej: brak – mierna – wysoka – wybitna – unikatowa.

D. Wartość niematerialna
Brak – mierna – wysoka – wybitna – unikatowa.

E. Wartość w skali miejsca
Wartość w skali lokalnej, regionalnej, kraju, kontynentalnej: wysoka – wybitna – unikatowa.
Ogólna ocena wartości: brak – mierna – przeciętna – wysoka – wybitna – unikatowa.

F. Wartości użytkowa i techniczna.
Traktowane są jako oceny modyfikujące w indywidualnej sytuacji oraz ważne w przypadku polityki konserwatorskiej, ale nie dla podstawowej oceny zabytkowej.

Procedura wpisania do rejestru zabytków

Wpisanie obiektu do rejestru zabytków jest sprawą administracyjną, dlatego stosuje się tutaj Kodeks postępowania administracyjnego. Wpisu może dokonać tylko i wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków. Nie może on przekazać tego zadania w ramach porozumienia innym podmiotom, np. miejskim konserwatorom zabytków.

W celu rozpoczęcia procedury właściciel obiektu musi złożyć wniosek o wpisanie go do rejestru zabytków. Należy do niego dołączyć podstawowe informacje tj.: aktualny adres, numer działki oraz obrębu ewidencyjnego, numer księgi wieczystej lub odpis, wypis z ewidencji gruntów, kopię mapy ewidencyjnej gruntów i budynków lub mapy zasadniczej, oraz uiścić opłatę wysokości 10 zł.

Uruchomienie postępowania o wpisie do rejestru zabytków może również nastąpić z urzędu, czyli z inicjatywy wojewódzkiego konserwatora zabytków, a także na wniosek organizacji społecznej działającej w ramach swoich zadań statutowych (art. 31 § 2 i 4 kpa). Wówczas konserwator może wszcząć postępowanie z urzędu. Dodatkowo organizacja społeczna może zostać stroną w postępowaniu i brać czynny udział w procesie, w tym również składać odwołania od decyzji końcowej.

Jeśli wniosek jest kompletny, zostaje uruchomione postępowanie, o którym informowani są wszyscy właściciele oraz strony. Brak ich właściwego zdefiniowania lub niewysłanie zawiadomień do każdej z nich może na etapie odwołania skutkować odesłaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W ramach postępowania wojewódzki konserwator zabytków zbiera materiał dowodowy, który pomoże rozstrzygnąć sprawę. Przeprowadzana jest kwerenda archiwalna, a jej wynikami są: dokumentacja, różne opracowania, opinie i ekspertyzy, a czasem karty ewidencyjne. wkz może w sprawach trudnych zwrócić się z prośbą o wydanie opinii do pomocniczych instytucji specjalistycznych, w tym przypadku najczęściej jest to Narodowy Instytut Dziedzictwa. Po wcześniejszym poinformowania właścicieli i stron urząd przeprowadza oględziny nieruchomości, wobec której toczy się postępowanie. W ich trakcie sporządza się dokumentację fotograficzną oraz protokół z wizji. Są w nim uwzględnione takie informacje, jak: kto w nich uczestniczył, kiedy i gdzie się odbyły, co ustalono oraz jakie uwagi wzniesiono. Protokół musi być odczytany w obecności uczestniczących stron.

Na każdym etapie mogą one zapoznać się ze zgromadzonymi materiałami i przedstawiać stanowisko w sprawie, a  także wnioskować o wykonanie dodatkowych badań lub oględzin.

Po rozpoznaniu sprawy przez WKZ następuje zakończenie postępowania. Urząd informuje o tym strony. Przesłane pismo zawiera termin, w jakim strony będą mogły zapoznać się ze zgromadzonym materiałem oraz zająć stanowisko w sprawie. Po jego upływie urząd wydaje jedną z decyzji:

• wpisującą obiekt do rejestru zabytków;
• odmawiającą wpisania obiektu do rejestru zabytków;
• o umorzeniu postępowania, gdy stało się bezprzedmiotowe.

Art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określa następujące dalsze postepowanie:

4. „Wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie decyzji o w pisie do rejestru tego zabytku.
5. Decyzja o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, stanowi podstawę wpisu w katastrze nieruchomości.
6. Na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków informację o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym”.

Postępowania, odwołania, wstrzymania

Czas trwania postępowania jest zależny od bardzo wielu czynników i skomplikowania sprawy. Jak już zostało wspomniane, podlega ono pod Kodeks postępowania administracyjnego. Ustala on okres 30 dni na zamknięcie postępowania, a przy sprawach założonych – 60. Najczęściej jest to jednak od 3 do 6 miesięcy. Autorka zwróciła się do wszystkich wojewódzkich urzędów ochrony zabytków z pytaniem o uśredniony czas prowadzonego postępowania o wpis do rejestru zabytków. Niektóre odpowiedziały, że zamykają je w miesiąc, inne wyjaśniały złożoność sprawy i podawały 6 miesięcy. Przyjęłabym średnio 4 miesiące przy prostszych postępowaniach. Trzeba pamiętać, że w niektórych urzędach były i takie, które trwały kilka, a nawet kilkanaście lat.

Obecnie w części wojewódzkich urzędów ochrony zabytków obserwuje się stały wzrost liczby wpisów do rejestru zabytków. W przeciągu 3 lat znacząco zwiększyła się ich liczba, zwłaszcza na Śląsku i Mazowszu.

Po otrzymaniu decyzji strony postępowania mogą w terminie 14 dni złożyć odwołanie od decyzji do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który po jego rozpatrzeniu może:

• utrzymać decyzje w mocy;
• uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części;
• umorzyć postępowanie;
• uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia.

W przypadku dalszej walki można skarżyć decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz naczelnego sądu administracyjnego.

W ostatniej nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprowadzono art. 10a o treści:

1. „Od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. 
2. Zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie”.

Do tej pory nie było mechanizmu wstrzymującego prace przy zabytku, który jest objęty procedurą wpisu do rejestru. W skrajnych sytuacjach dochodziło do rozbiórki lub znaczącego uszkodzenia obiektów, które nie zdążyły zostać wpisane. Ustawodawca, wprowadzając art. 10a, chciał temu przeciwdziałać.

Skutki wpisu do rejestru

Jakie są skutki wpisania obiektu do rejestru zabytków? O ile nie stwierdzono inaczej, chroniony jest on całkowicie, tzn. zarówno elementy zewnętrzne, jak i wewnętrzne. Po wpisaniu do rejestru np. kamienicy należy uzyskać od wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków pozwolenie na prace w prywatnym mieszkaniu. Jednak wpis nie oznacza ostatecznego „zakonserwowania” obiektu. Wojewódzcy konserwatorzy zdają sobie sprawę, że dla budynku, zresztą nie tylko zabytkowego, szalenie ważne jest stałe użytkowanie. Jego brak staje się przyczyną powolnej destrukcji zabytków, dlatego możliwe są przekształcenia również obiektów wpisanych do rejestru, jednak do każdego z nich należy podejść indywidualnie. Brak stałej wykładni dopuszczalnej skali ingerencji. Z uwagi na fakt, że w Polsce nie ma klasyfikacji zabytków, taką samą formą ochrony może być objęty zarówno XVII-wieczny kościół bądź pałac, jak i typowa kamienica czynszowa. Dla każdego z tych obiektów skala możliwych ingerencji w substancję zabytkową będzie inna.

Ważne jest także uświadomienie sobie, że w momencie ostatecznego wpisu do rejestru zabytków dokonuje się zmiana podstaw prawnych ochrony, co skutkuje inną jej interpretacją. Przykładowo, jeżeli obiekt miał uzgodnienie prac z wojewódzkim konserwatorem zabytków, teraz rozstrzygnięcie merytoryczne może być inne. Konkretne wytyczne co do obiektu wpisanego do rejestru zabytków, zawarte w uchwalonych miejscowych planach zagospodarowania przestrzeni, mogą być nieaktualne.

Na podstawie art. 46:

1. „Wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję o wstrzymaniu prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku niewpisanym do rejestru albo na Listę Skarbów Dziedzictwa, jeżeli zabytek ten spełnia warunki uzasadniające dokonanie wpisu do rejestru.
2. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może wydać decyzję o wstrzymaniu prac konserwatorskich lub restauratorskich przy zabytku niewpisanym na Listę Skarbów Dziedzictwa, jeżeli zabytek ten spełnia warunki uzasadniające dokonanie wpisu na Listę Skarbów Dziedzictwa.
3. Decyzja, o której mowa w ust. 1 i 2, wygasa, jeżeli w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia nie nastąpi wszczęcie postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru albo na Listę Skarbów Dziedzictwa”.

Najlepszym przykładem zastosowania wyżej wspomnianego artykułu jest rotunda w Warszawie, element Ściany Wschodniej. Po rozpoczęciu prac przez inwestora Stołeczny Konserwator Zabytków podjął decyzję o ich wstrzymaniu, a następnie zwrócił się do WKZ o wpisanie obiektu do rejestru zabytków. Ten miał 14 dni na podjęcie decyzji o rozpoczęciu postępowania, nie zdecydował się jednak na uruchomienie procedury.

Na zakończenie warto przytoczyć wykaz najczęstszych błędów występujących w decyzjach o wpisie do rejestru zabytków, według Raportu o stanie zachowania zabytków nieruchomych w Polsce, opracowanego przez Narodowy Instytut Dziedzictwa. Są to:

• niejednoznaczność określenia przedmiotu wpisu do rejestru zabytków;
• brak danych adresowych obiektu lub wskazanie nieaktualnych danych adresowych w decyzji o wpisie do rejestru zabytków;
• określenie przedmiotu ochrony przy użyciu pojęć spoza systemu normatywnego dotyczącego ochrony zabytków;
• brak lub nieprecyzyjny sposób określenia granic przestrzennych zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru;
• brak załącznika graficznego do znacznej części decyzji;
• nieprecyzyjne opracowanie załącznika graficznego do decyzji;
• funkcjonowanie tzw. nieformalnych załączników graficznych do decyzji pozbawionych właściwych cech urzędowych;
• wtórne tworzenie załączników graficznych do decyzji, które w chwili wydania takowych załączników nie miały;
• faktyczny brak załącznika graficznego pomimo wzmianki w treści decyzji o jego sporządzeniu;
• wskazanie błędnej lokalizacji obiektu w treści decyzji;
• brak prawidłowego uzasadnienia decyzji o wpisie do rejestru zabytków;
• niezgodność w treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków (w rozstrzygnięciu, uzasadnieniu i załącznikach);
• brak zachowanej decyzji o wpisie do rejestru zabytków.

Do najpoważniejszych z wymienionych powyżej błędów należy zaliczyć braki prawidłowego uzasadnia decyzji oraz granic. Znaczna część decyzji o wpisie do rejestru zabytków sprzed 2003 roku nie ma załączników graficznych. Utrudnia to poprawne oszacowanie granic wpisu i skutkuje serią niedopowiedzeń.

Dorota Gołębiewska

historyczka sztuki, zabytkoznawczyni, licencjonowany przewodnik po Warszawie, członek Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków, prezes Oddziału Warszawskiego Towarzystwa Opieki nad Zabytkami, zawodowo zajmuje się ustalaniem wytycznych konserwatorskich, wykonywaniem kwerend archiwalnych, uzyskiwaniem dofinansowań na prace przy zabytkach oraz pomocą przy nadzorach konserwatorskich