Facebook

Zabytki w paragrafach

Z:A 73

KATEGORIA: Prawo

Zakres ochrony prawnej zabytków oraz wynikające z niego obowiązki inwestora i architekta zależą od wielu czynników. Architekt pracujący przy zabytkach powinien posiadać specjalistyczną wiedzę projektową, lecz także potrafić poruszać się po meandrach przepisów prawa.

Projektowanie przy zabytkach to pojęcie bardzo szerokie. Może polegać na opracowaniu prostych zmian obiektu (np. wymianie dachówki w zabytkowej kamienicy) albo na stworzeniu projektu renowacji, rekonstrukcji czy restauracji zamku bądź pałacu. Co więcej, zabytek ten może być wpisany do rejestru zabytków jako samodzielny obiekt, może stanowić również część układu urbanistycznego, znajdować się jedynie w gminnej ewidencji zabytków lub być objęty ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Od tych wszystkich zmiennych zależy nie tylko zakres prac projektowych i robót, lecz także ochrony prawnej.

W Polsce zdecydowana większość obiektów wpisanych do rejestru zabytków to obiekty architektury i budownictwa (aż 89%)1. Każdy architekt posiadający uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej powinien mieć podstawową wiedzę na temat przepisów odnoszących się do zabytków. Przypomnijmy, że ochrona dziedzictwa i projektowanie konserwatorskie stanowią obowiązkowe przedmioty na studiach architektonicznych2, natomiast podczas egzaminu na uprawnienia budowlane trzeba wykazać się znajomością m.in. przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: u.o.z.) czy też rozwiązać problem z zakresu projektowania przy zabytkach3. Co więcej, do poszanowania dziedzictwa kulturowego (w tym zabytków architektury i budownictwa) zobowiązuje Kodeks Etyki Zawodowej Architektów4.

W artykule przedstawiono główne procedury prawne dotyczące robót budowlanych, które towarzyszą inwestorowi oraz projektantowi przy obiektach zabytkowych. Ze względu na sumaryczny charakter tekstu skupiono się na tych najistotniejszych, z którymi najczęściej spotykają się architekci.

Czym jest zabytek i jakie są formy jego ochrony?

Odpowiedź wydaje się z pozoru prosta. Ustawodawca wskazuje, że jest to nieruchomość lub rzecz ruchoma (a także ich części lub zespoły), będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z definicji ustawodawcy wynika, że o statusie danego dzieła jako zabytku decyduje jego wartość, a nie jakakolwiek inna cecha (np. wpis do rejestru czy czas powstania)5. Aktualnie obowiązująca ustawa statuuje wpis do rejestru jako deklaratoryjny, czyli taki, który tylko potwierdza fakt uznania obiektu za zabytek i wyznacza początek jego ochrony prawnej6. Oznacza to, że obiekty niewpisane do rejestru zabytków również mogą nimi być, ale do momentu wydania decyzji administracyjnej o objęciu którąś z form ochrony lub ujęcia w gminnej ewidencji nie korzystają z ochrony przewidzianej ustawą7.

W pracy architekta najistotniejsze są oczywiście zabytki nieruchome, czyli co do zasady obiekty budowlane. Ustawodawca wskazuje nam, co można za takie uznać (choć to katalog otwarty, więc możliwe są też inne)8. Należą do nich m.in.: krajobrazy kulturowe, układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane, dzieła architektury i budownictwa, dzieła budownictwa obronnego, obiekty techniki, a zwłaszcza kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe, cmentarze, parki, ogrody i inne formy zaprojektowanej zieleni, miejsca upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji9.

Przypomnijmy, że formami ochrony zabytków, zgodnie z u.o.z., są: wpis do rejestru, wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o warunkach zabudowy, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Najistotniejszą z nich, z punktu widzenia architekta, jest wpis do rejestru, choć znaczenie mają również inne, w tym szczególnie ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także w decyzji o warunkach zabudowy. Bardzo ważna jest także gminna ewidencja zabytków – choć nie należy do form ochrony10.

Kiedy zabytek może zostać skreślony z rejestru?

W u.o.z. wskazano wprost, że zabytki podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Oznacza to, że sama zła kondycja nie może stanowić podstawy wykreślenia z rejestru – obiekt musi dodatkowo utracić wartości uzasadniające wpis, co znajduje potwierdzenie w art. 13 ust. 1 u.o.z11. Skreślenie zabytku architektury lub budownictwa z rejestru jest możliwe również w sytuacji, gdy jego wartość stanowiąca podstawę wpisu nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Usunięcie z rejestru obiektu obejmuje także jego otoczenie. Zgodnie z u.o.z. może to nastąpić jedynie na mocy decyzji administracyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: minister)12.

Kiedy rozpoczyna się ochrona na podstawie ustawy?

Kiedy mówimy o ograniczeniach wynikających z projektowania przy zabytkach, musimy poczynić bardzo istotne zastrzeżenie. Na mocy nowelizacji u.o.z. z 2017 roku13 zaczynają one obowiązywać już w momencie wszczęcia postępowania o wpis do rejestru, a nie jak przed nowelizacją – z chwilą wydania decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków (dalej WKZ)14. W trakcie postępowania nie można prowadzić prac budowlanych oraz podejmować innych działań, które mogłyby wpłynąć na wygląd obiektu lub naruszać jego substancję (por. art. 10a u.o.z.). Dotyczy to nawet tych, co do których uzyskaliśmy już pozwolenie na budowę lub przeszliśmy procedurę zgłoszenia (bądź uzyskaliśmy inną decyzję). Ze zmianą tą wiąże się wprowadzenie obowiązku informowania przez WKZ o wszczęciu postępowania w sprawie wpisu do rejestru w siedzibie urzędu konserwatora lub w sposób zwyczajowo przyjęty. Informacja ta przekazywana jest również właściwemu staroście, który podaje ją do publicznej wiadomości na urzędowej stronie internetowej BIP (por. art. 9 ust. 3a i 3b u.o.z.).

Zmianę tę należy ocenić pozytywnie. Poprzednio zdarzały się przypadki przystępowania przez inwestora (niekiedy po decyzji nadzoru budowlanego) do szybkiej rozbiórki zabytku właśnie w momencie wszczęcia postępowania o wpis do rejestru, tak aby uniknąć ochrony konserwatorskiej. Obecnie w świetle art. 10a jest to niedopuszczalne15. Nie oznacza to jednak, że w odniesieniu do takiego obiektu nie mogą być prowadzone inne postępowania, a jedynie to, że wydane w ich toku rozstrzygnięcia nie mogą zostać wykonane16.

Jaka jest relacja pomiędzy pozwoleniem WKZ a pozwoleniem na budowę?

Obowiązek uzyskania pozwolenia WKZ jest autonomiczny w stosunku do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – są to dwa odrębne postępowania administracyjne17. Jednak bez wątpienia, aby prawidłowo odczytać przepisy odnoszące się do ochrony zabytków w kontekście robót budowlanych (i wcześniej projektowania), należy uwzględnić zarówno przepisy ustawy o ochronie zabytków, jak i ustawy Prawo budowlane (dalej u.p.b.).

Jakie prace wymagają pozwolenia WKZ?

Z punktu widzenia projektanta najistotniejsze jest, że prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, który widnieje w rejestrze, wymaga uzyskania pozwolenia WKZ (podobnie jak wiele innych czynności wskazanych w u.o.z.). Potrzebne jest ono również do prowadzenia robót „w otoczeniu zabytku” (por. art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z.). Jest to „teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych”.

Wyjaśnijmy jeszcze jedną wątpliwość. W przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dotyczących pozwolenia WKZ, posłużono się pojęciem „na obszarze wpisanym do rejestru zabytków”. Jest ono szersze od sformułowania „otoczenie zabytku”, ponieważ obejmuje również „historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny” oraz „historyczny zespół budowlany”18. Sformułowanie to odnosi się de facto do wszystkich rodzajów zabytków nieruchomych. To bardzo istotne z punktu widzenia projektanta. Pamiętajmy, że zabytkiem nieruchomym może być zarówno nieruchomość, jak i jej część lub cały zespół (art. 3 pkt 2 u.o.z.), dlatego obiekty znajdujące się na terenie układu urbanistycznego czy zespołów budowlanych również podlegają ochronie. Oczywiście inny jest zakres ochrony zabytku wpisanego do rejestru jako samodzielny obiekt (ze względu na jego cechy zabytkowe), a inny wchodzącego w skład układu lub zespołu (np. ze względu na cenne elementy historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej). W przypadku układu urbanistycznego ochronie podlega np. układ przestrzenny miasta (rozplanowanie ulic lub placów), korelacja zabudowy czy wygląd zewnętrzny budynków. Możliwa jest oczywiście również sytuacja, że obiekt został wpisany do rejestru zarówno jako część zespołu czy układu, jak i jako sam budynek (tzw. wpis indywidualny). W każdym z tych trzech przypadków podlega on ochronie zróżnicowanej ze względu na wartości, które stanowiły podstawę wpisu (kulturowe, artystyczne lub historyczne)19. Może też się zdarzyć, że chroniony nie jest sam obiekt w sensie warstwy architektonicznej, a np. jedynie jego konstrukcja. Dobrym – i zarazem budzącym wiele wątpliwości środowiska konserwatorskiego – przykładem jest budynek Towarzystwa Ubezpieczeniowego „Prudential” w Warszawie, na podstawie wpisu nie są chronione elementy architektoniczne wykonane po 1945 roku20.

il. Hotel Warszawa w powojennej socrealistycznej formie, fot. Maciej Czarnota.

il. Hotel Warszawa, (d. budynek Towarzystwa Ubezpieczeniowego „Prudential”), nadbudowa w formie szklanego pawilonu ma wyraźnie współczesną formę, fot. Juliusz Sokołowski.

Stąd – żeby wiedzieć, co podlega ochronie – tak ważne jest zapoznanie się z sentencją oraz uzasadnieniem decyzji WKZ. Warto również przeanalizować załącznik graficzny, który wyznacza granice ochrony ujęte na mapie. Rejestry zabytków dostępne są na stronach właściwych urzędów WKZ. Taka sama uwaga dotyczy zapoznania się z MPZP oraz wpisem do gminnej ewidencji (choć tu zakres ochrony jest ujmowany zdecydowanie bardziej ogólnie).

Kiedy uzgodnienie, a kiedy opinia WKZ?

Należy dodać, że obok pozwolenia konserwatorskiego, funkcjonują również dwa dodatkowe instrumenty: uzgodnienie z WKZ oraz opinia WKZ. W przypadku obiektów budowlanych oraz obszarów ujętych w gminnej ewidencji zabytków (a niewpisanych do rejestru) pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego organ aa-b wydaje w uzgodnieniu z WKZ, który ma przedstawić stanowisko w terminie 30 dni, a jeśli tego nie uczyni – uznaje się, że nie wniósł zastrzeżeń (por. art. 39 ust. 3 i 4 u.p.b.). Również jeśli chodzi o decyzję organu nadzoru budowlanego nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę i uporządkowanie terenu w odniesieniu do obiektu nierejestrowego, ale objętego ochroną w MPZP, wydaje się ją po uzgodnieniu z WKZ – 30 dni milczenia oznacza zgodę konserwatora (por. art. 67 ust. 3 i 4 u.p.b.).

Pozytywnej opinii WKZ wymaga odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w odniesieniu do rejestrowych obiektów budowlanych oraz tych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską (w tym przypadku o opinię WKZ musi wystąpić inwestor21). Zgodnie z przepisami u.p.b. to organ aa-b występuje do właściwego ministra (tego, który ustanowił dane przepisy techniczne) o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo, musi on jednak załączyć do wniosku pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków, uzyskaną wcześniej przez inwestora. W sytuacji, kiedy mamy już pozwolenie WKZ, a następnie złożyliśmy wniosek o odstępstwo, ono również będzie wymagało pozytywnej opinii WKZ. Warto dodać, że na mocy nowelizacji ustawy Prawo budowlane, która wejdzie w życie 19 września 2020 roku pozytywnej opinii WKZ wymagać będzie także odstępstwo w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do gminnej ewidencji zabytków22.

Kiedy należy wystąpić z wnioskiem o pozwolenie WKZ?

Zgodnie z art. 39 u.p.b. pozwolenie konserwatorskie należy uzyskać przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Biorąc również pod uwagę treść art. 32 ust. 1 pkt. 2 u.p.b. – zgodnie z którym drugie z nich może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów wymaganych przepisami szczególnymi – wniosek do WKZ należy złożyć przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę23. Pozwolenie konserwatorskie jest więc jedną z podstaw wydania pozwolenia na budowę, natomiast jego brak stanowi przeszkodę do wydania tego drugiego24.

Jeśli natomiast zabytek znajduje się jedynie w ewidencji, to uzgodnienie następuje już po złożeniu wniosku (organ aa-b przekazuje go do WKZ w celu uzgodnienia). Stanowisko przedstawione przez WKZ wiąże organ aa-b (odmowa uzgodnienia równa się odmowie wydania pozwolenia na budowę). Jeżeli zaś organ nie wyrazi stanowiska w terminie 30 dni, należy uznać, że nie wniósł zastrzeżeń – skutek jest taki sam jak uzgodnienie wniosku25.

Warto zauważyć, że prace, które wymagają jedynie zgłoszenia lub nie wymagają pozwolenia/zgłoszenia, w myśl art. 36 ust. 1 u.o.z. również obejmuje pozwolenie konserwatora. Ustawodawca nie precyzuje tu, na jakie prace przy zabytku jest ono potrzebne, należy więc uznać, że chodzi o wszystkie roboty budowlane w rozumieniu prawa budowlanego26. Co więcej, zgodnie z u.p.b. wszystkie roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia lub niewymagające ani pozwolenia ani zgłoszenia, które wykonywane są:

  • przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru – wymagają pozwolenia na budowę;
  • na obszarze wpisanym do rejestru – wymagają zgłoszenia.

Co powinien zawierać wniosek o wydanie pozwolenia WKZ?

Odpowiedź na to pytanie znajdziemy w Rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich [...]27. Wniosek powinien zawierać: imię, nazwisko i adres lub nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy; wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca jego położenia; numer księgi wieczystej nieruchomości objętej wnioskiem, o ile jest założona. Składamy go do WKZ właściwego ze względu na miejsce położenia obiektu (por. § 4 ww. rozporządzenia).

Do wniosku możemy dołączyć cały projekt budowlany albo jego część, przy czym musi ona być wystarczająca do oceny wpływu planowanych robót na zabytek. Przedstawić można również program robót budowlanych (opis stanu zachowania zabytku, przewidziane rozwiązania budowlane – w formie opisowej i rysunkowej, planowane do zastosowania metody oraz materiały i technikę). Musimy jednak pamiętać o tym, że WKZ może go uznać za niewystarczający do oceny i wezwać stronę do przedstawienia projektu budowlanego w terminie nie krótszym niż 14 dni. Program robót załącza się w sytuacji prostych działań, natomiast jeśli w jakikolwiek sposób zmieniamy formę obiektu, to z pewnością WKZ będzie wymagał przedstawienia projektu. Poza nimi obligatoryjnie należy dołączyć dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku.

Podobne wymagania dotyczą wniosku o wydanie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. W tym przypadku, jeśli sami nie dołączymy do niego projektu budowlanego (ale program robót), WKZ nie może tego żądać. Wynika to z faktu, że często do oceny prawidłowości planowanych prac w otoczeniu zabytków nie jest niezbędny pełny projekt budowlany (np. projekt instalacji).

Jakie informacje WKZ powinien zawrzeć w pozwoleniu?

Obok podstawowych danych wnioskodawcy i zabytku obligatoryjnie organ wskazuje warunek polegający na obowiązku kierowania robotami budowlanymi albo prowadzenia nadzoru inwestorskiego przez osoby spełniające wymagania ustawy oraz czynności, jakie inwestor i kierownik muszą wykonać w związku z tym. Konserwator przedstawia również zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych. WKZ ma obowiązek poinformowania o możliwości wznowienia postępowania, a w konsekwencji zmiany lub cofnięcia pozwolenia. Ostatnim obowiązkowym elementem pozwolenia jest termin jego ważności.

Ponadto WKZ może (nie musi) nakazać zawiadomienie go o terminach rozpoczęcia i zakończenia robót oraz podjęcia określonych czynności związanych z wydanym pozwoleniem, jak również o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie realizacji. Może również zobowiązać do dokonania odbiorów częściowego i końcowego wykonanych robót oraz podjęcia innych działań, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku (por. § 13 rozporządzenia).

Czy decyzja WKZ może być sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego?

MPZP jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p.), natomiast decyzja administracyjna WKZ ma charakter indywidualny. Nie może ona modyfikować aktu obowiązującego na danym terenie. Co więcej, w orzecznictwie wskazano, że w przypadku istnienia planu miejscowego, zakres swobody WKZ jest węższy (przynajmniej jeśli chodzi o ten uregulowany w MPZP, tj. kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu)28. Należy natomiast pamiętać, że decyzja WKZ ma charakter niejako uzupełniający/uszczegóławiający, który może rozstrzygać o kwestiach niewskazanych w planie (ale nie może być z nim sprzeczna).

Celem ustawodawcy przyznającemu WKZ prawo uzgadniania planu było m.in. dostarczenie potencjalnemu inwestorowi informacji, w jakich ramach wolno mu się poruszać. MPZP powinien komunikować, co na danym terenie można zaprojektować, a czego nie. Powyższe oznacza, że inwestor ma więc prawo oczekiwać stanu pewności prawa29.

Jak zminimalizować ryzyko odmowy udzielenia pozwolenia WKZ?

Doskonałym narzędziem służącym do tego są zalecenia konserwatorskie, o które – zgodnie z art. 27 u.o.z. – może wystąpić właściciel lub posiadacz zabytku. Wydane przez WKZ pisemnie zalecenia określają sposób korzystania z obiektu, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich oraz zakres dopuszczalnych zmian. Jak trafnie określono tę instytucję prawną w literaturze, stanowi ona „początek dialogu pomiędzy WKZ a właścicielem lub posiadaczem zabytku”30. Przepis zredagowany jest w sposób bardzo otwarty, tak więc występujący z wnioskiem ma dość dużą swobodę działania. Może do niego załączyć wiele dokumentów, np. wstępny projekt koncepcyjny, w którym ujmie to, co budzi ewentualne wątpliwości (a także badania czy różnego rodzaju ekspertyzy, m.in. mykologiczne). Im szczegółowiej przedstawimy planowane rozwiązania i potwierdzimy ich słuszność dodatkowymi dokumentami, tym lepiej zabezpieczymy późniejszy proces projektowy oraz zawęzimy pole ryzyka, że nie zostaną one zaakceptowane już na etapie udzielania pozwolenia konserwatorskiego.

Każdy projektant, który przystępuje do pracy przy zabytkach, jest w stanie ocenić, jakie badania będą niezbędne w procesie uzyskiwania pozwolenia oraz późniejszej realizacji. Możliwe, że jeśli na etapie wytycznych przedstawimy WKZ komplet niezbędnych badań i ekspertyz oraz szczegółowo zreferujemy najważniejsze rozwiązania projektowe, znacznie skrócimy postępowanie. Pamiętajmy również, że o wytyczne możemy występować wielokrotnie (jeśli pojawiają się dodatkowe wątpliwości). Szczególnie w skomplikowanych inwestycjach narzędzie to zapewni, że WKZ nie zakwestionuje zakresu prac na późniejszym etapie. Pomimo że zalecenia nie stanowią decyzji administracyjnej, to są one wiążące dla tego organu w toku postępowania o wydanie pozwolenia konserwatorskiego jako przyrzeczenie administracyjne. Inwestor, który je otrzymał, nie musi ich zrealizować, gdyż nie ma tu elementu przymusu administracyjnego (w tym sensie stanowią one jedynie wytyczne)31.

Etap realizacji inwestycji: o czym należy pamiętać?

Konserwator zabytków w ramach nadzoru konserwatorskiego jest uprawniony m.in. do przeprowadzenia kontroli zgodności wykonywanych prac z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu i zatwierdzoną dokumentacją. Z czynności tych sporządza się protokół. WKZ może również wydać zalecenia pokontrolne (można zgłosić do nich zastrzeżenia) lub decyzję o wstrzymaniu robót, w sytuacji kiedy są one prowadzone niezgodnie z pozwoleniem bądź bez niego). Następnie ma on możliwość wydania czterech rodzajów decyzji:

  • nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem terminu wykonania tych czynności;
  • nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku, przy czym wniosek o wydanie tego pozwolenia składa się w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia doręczenia decyzji;
  • nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności;
  • zakazującej prowadzenia wstrzymanych działań.

Jeśli WKZ nie wyda żadnej z nich w ciągu 2 miesięcy, decyzja o wstrzymaniu robót wygasa. Gdy zaś wyda decyzję o doprowadzeniu robót do zgodności z pozwoleniem, po wykonaniu tego obowiązku inwestor otrzyma pozwolenie na wznowienie robót (por. art. 44 u.o.z.). Pamiętajmy, że WKZ może również wstrzymać decyzją roboty budowlane prowadzone przy zabytku niewpisanym do rejestru, jeśli uzna, że spełnia on warunki wpisu. W takiej sytuacji, jeśli w terminie 14 dni postępowanie, w sprawie wpisu  nie zostanie wszczęte, decyzja wygaśnie (por. art. 46 ust. 1 i 3).

Kiedy WKZ może zmienić lub cofnąć pozwolenie?

Wojewódzki konserwator zabytków dysponuje dodatkowym narzędziem, jakim jest możliwość zmiany lub uchylenia wydanej przez siebie ostatecznej decyzji pozwolenia (por. art. 47 ust. 1 u.o.z.). Dotyczy to sytuacji, w której w toku robót wystąpiły nowe fakty i okoliczności, mogące doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku, jednak tylko jeśli roboty przy zabytku nie zostały zakończone. Należy również pamiętać, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do postępowań, prowadzonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jeśli organem odwoławczym był Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wówczas WKZ nie może już wznowić postępowania.

Do okoliczności uzasadniających uchylenie lub zmianę decyzji zalicza się takie, których nie dało się przewidzieć wcześniej w toku postępowania. Oznacza to, że WKZ nie może nadużywać tego narzędzia. Co do przesłanki możliwości uszkodzenia lub zniszczenia zabytku musi być to zagrożenie realne i bezpośrednie, niedotyczące samej tylko zmiany substancji zabytkowej. Taka zaistnieje przy wszystkich robotach. Skoro organ wcześniej wyraził na nie zgodę, nie może swobodnie zmienić zdania w tym zakresie32. Z drugiej strony, inwestor powinien pamiętać, żeby o wszystkich nowych, istotnych okolicznościach powstałych na budowie poinformować WKZ (np. odkrycie substancji zabytkowej, jej zniszczenie, nowe badania).

Na mocy nowelizacji ustawy o ochronie zabytków z 2017 roku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zyskał nowe uprawnienia do uchylenia lub zmiany pozwolenia wydanego przez WKZ. Może to nastąpić w przypadku, gdy jego realizacja spowodowałaby: uszczerbek na wartości zabytku, jego uszkodzenie czy zniszczenie lub niewłaściwe korzystanie z niego. MKiDN musi w tym zakresie uzyskać opinię Głównej Komisji Konserwatorskiej. Pozwolenie może zostać uchylone bądź zmienione w terminie do 2 lat od dnia, w którym stało się ostateczne. Co więcej, minister może wstrzymać jego wykonanie, jeśli jest prawdopodobne, że może ono zostać uchylone lub zmienione. Jeśli nie uchyli lub nie zmieni on decyzji w terminie 3 miesięcy, postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia wygaśnie (por. art. 47a u.z.p.).

Czy inwestor musi uzyskać zgodę WKZ na zmiany w fazie realizacji?

Każda zmiana zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień bądź pozwoleń, które są konieczne do otrzymania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, stanowi istotne odstąpienie. Dotyczy to więc przypadku projektu wymagającego pozwolenia lub uzgodnienia WKZ. Jak podkreśla się w orzecznictwie, odstąpienie od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę obiektu wpisanego do rejestru zabytków jest w każdym przypadku istotnym odstąpieniem (por. art. 36a ust. 5 pkt 6)33. Niezbędne jest więc uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która powinna być poprzedzona pozwoleniem lub uzgodnieniem WKZ.

Jak działają procedury?

Przedstawione obowiązki inwestora i projektanta oraz procedury postępowania przed WKZ stanowią jedynie wycinek całego systemu ochrony zabytków. Niewątpliwie przepisy prawa regulujące ochronę i opiekę nad nimi nie są doskonałe. Największym problemem jest jednak niejednolitość decyzji wojewódzkich konserwatorów zabytków. Oczywiście, każdy zabytek stanowi indywidualny przypadek co do wartości czy stanu zachowania, ale nierzadko praktyka poszczególnych WKZ różni się znacząco w zależności od województwa. Również niedobór kadrowy osób z wykształceniem (i uprawnieniami) architektonicznym w służbach konserwatorskich nie wpływa korzystnie na stan zachowania zabytków architektury w Polsce.

 

PRZYPISY:

  1. Raport o stanie zabytków 2004, online: https://www.nid.pl/pl/Informacje_ogolne/Zabytki_w_Polsce/rejestr-zabytkow/zestawienia-zabytkow-nieruchomych/Raport_o_stanie_zabytkow_2004.pdf (data dostępu: 15.04.2020).
  2. Por. Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 18 lipca 2019 r. w sprawie standardu kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu architekta oraz Dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych.
  3. Por. § 6 i 7 Rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz lista aktów prawnych, z którymi należy się zapoznać na egzamin na uprawnienia budowlane, publikowana na stronie www.iarp.pl
  4. J. Tajchman, W sprawie konieczności ustanowienia standardów wykonywania projektów dotyczących prac planowanych w zabytkach architektury, „Wiadomości Konserwatorskie” 2008, nr 24, s. 20. Por. także Kodeks Etyki Zawodowej Architektów, Załącznik do Uchwały 01 III Sprawozdawczego Krajowego Zjazdu Izby Architektów podjętej w dniu 18 czerwca 2005 r., reguła 2.1.
  5. Por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 352/19.
  6. K. Zalasińska, Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Warszawa 2010, s. 220.
  7. M. Kulik, A. Szczekala, Odpowiedzialność karna za przestępstwo zniszczenia lub uszkodzenia zabytku, Toruń 2010, s. 128.  
  8. M. Cherka, P. Antoniak, F.M. Elżanowski, K.Z. Wąsowski, komentarz do art. 6, w: Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. LEX, 2010, dostępny w LEX.   
  9. Por. art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. 
  10. R. Golat, komentarz do art. 21, w: Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Kantor Wydawniczy Zakamycze, 2004, dostępny w LEX.
  11. Por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. II OSK 896/16.
  12. Por. np. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. VII SA/Wa 1907/16; por. J. Brudnicki, Skreślenie z rejestru zabytków – teoria i praktyka w Polsce ostatnich lat, „Kurier Konserwatorski” 2006, nr 13; por. również art. 13 u.o.z.  
  13. Ustawa z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1595).  
  14. Por. art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1595).  
  15. Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2019 r., sygn. VII SA/Wa 684/19. 
  16. Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. VII SA/Wa 574/19; WSA w Warszawie z dnia 29 października 2018 r., sygn. VII SA/Wa 504/18.
  17. M. Cherka, P. Antoniak, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, komentarz do art. 36, w: Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. LEX, 2010, dostępny w Lex; por. również Postanowienie Sądu Najwyższego z 22 lutego 1996 r., sygn. III ARN 68/95. 
  18. A. Ostrowska, komentarz do art. 39, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016, dostępny w LEX.
  19. Por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. II OSK 1187/16 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2019 r., sygn. VII SA/Wa 993/19. 
  20. Patrz: Mazowiecki Rejestr Zabytków, decyzja z dnia 2 października 2006 r., rejestr A, nr 719. Przykłady kontrowersyjnych ingerencji w zabytki, niekiedy pozbawiających ich cennych wartości historycznych opisuje J. Brudnicki w znakomitym tekście Skreślenie z rejestru zabytków – teoria i praktyka w Polsce ostatnich lat opublikowanym w „Kurierze Konserwatorskim” (2016, nr 13, s. 5–62).
  21. W. Piątek, komentarz do art. 9, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, wyd. III, Wolters Kluwer, 2016, dostępny w LEX.  
  22. Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471).   
  23. A. Ostrowska, komentarz do art. 39, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, wyd. III. Wolters Kluwer 2016, dostępny w LEX.    
  24. Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. II SA/Gd 498/15.
  25. A. Ostrowska, dz. cyt.  
  26. Tamże.
  27. Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. z 2018 r., poz. 1609).     
  28. Wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 451/16; więcej por. M. Wółkowska, Decyzja konserwatora zabytków a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, online Prawodlaarchitekta.pl (data dostępu: 24.04.2020).     
  29. Por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2736/12.  
  30. A. Ginter, A. Michalak, komentarz do art. 27, w: Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. Wolters Kluwer, 2016, dostępny w LEX.    
  31. K. Zalasińska, Charakter prawny zaleceń konserwatorskich, „Kurier Konserwatorski” 2010, nr 16,  s. 12–14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 czerwca 2014 r., II SAB/Kr 122/14.     
  32. M. Cherka, P. Antoniak, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, komentarz do art. 47, w: Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. LEX, 2010, dostępny w LEX.
  33. Wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1221/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r., sygn. II SA/Rz 115/14; wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 2597/14.
Magdalena Wółkowska
Magdalena Wółkowska

prawnik, historyk sztuki, specjalista ds. legislacji Krajowej Rady Izby Architektów RP

reklama

Warto przeczytać