Facebook

Teren ≠ działka

Z:A 83

KATEGORIA: Prawo

Działki mogą mieć mieszany sposób użytkowania i do niedawna taka sytuacja nikogo nie dziwiła. Nie była też przeszkodą, by z różnych części jednej działki korzystać zgodnie z ich przeznaczeniem, np. przy drodze jako teren zabudowy, dalej – rolny, a następnie, w głębi – leśny.

Znaczna liczba działek geodezyjnych, zwłaszcza tych większych, ma różną kwalifikację użytków1. Grunty mogą być: zabudowane (lub planowane do zabudowy), zurbanizowane, rolne, leśne, pod wodami, czy stanowić użytki ekologiczne i tereny różne. Tymczasem od kilku lat wśród części urzędników oraz sędziów administracyjnych rozpowszechnia się błędna z punktu widzenia idei planowania przestrzennego interpretacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa PZP), która prowadzi do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej: decyzja WZiZT) dla działek o mieszanym użytkowaniu2. Według niej pojęcie „terenu” jest tożsame z pojęciem „działki geodezyjnej”, co oznacza, że „teren” w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 UPZP to obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji. Dzieje się tak, mimo że wnioskodawcy wskazują we wniosku, że planowana inwestycja, np. zabudowa, będzie przeprowadzona tylko na części działki. Urzędnicy twierdzą, że niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko dla części działki ewidencyjnej (oznaczonej graficznie na wniosku o wydanie decyzji WZiZT), na której planuje się realizację inwestycji.

PODSTAWY PRAWNE

Przepisy nie wprowadzają obowiązku, by teren inwestycji pokrywał się z granicami ewidencyjnymi działki, co oznacza, że inwestor, określając teren inwestycji w złożonym wniosku, może oznaczyć go jako część działki ewidencyjnej.

Ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej nie wykluczają: ani art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy PZP, zgodnie z którym:

„Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000”; ani art. 61 ust. 1 ustawy PZP, zgodnie z którym:

„Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

·  1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, który pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, a także zagospodarowania terenu, w tym gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

·  2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

·  3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

·  4. teren nie wymaga uzyskania przez inwestora zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (…)”.

     W przepisach tych jest bowiem mowa o terenie, a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przyjęcie odmiennego stanowiska, a w szczególności rozumienie pojęcia terenu tylko i wyłącznie jako jednej działki ewidencyjnej, mogłoby prowadzić do ograniczenia prawa własności poprzez nieuzasadnione, niezakreślone granicami ustawy ograniczenie prawa do zagospodarowania własnej nieruchomości.

     Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy PZP w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o WZiZT, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się także w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1 ); a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji – w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). Zgodnie z art. 64 ust. 1 UPZP przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3–5a oraz 5d, art. 54, art. 55 , a także art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

     Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się m.in. przepisy dotyczące treści wniosku oraz treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc nie ma podstaw do różnicowania obu tych rodzajów decyzji pod względem zakresu (cała działka ewidencyjna lub jej część), którego warunki zagospodarowania mogą ustalić.

     Przywołać można w tym miejscu również wypowiedź zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dnia 1 lipca 2020 roku (sygn. akt II SA/Gd 634/19), który słusznie zwrócił uwagę, że: „Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycji możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki na której może być ona realizowana”.

fot. Shutterstock/ Curioso.Photography

WYROKI NSA

Warto w tym miejscu przywołać stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2015 roku (sygn. akt II OSK 2119/13), zgodnie z którym „(...) ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określając zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania ich zasad zagospodarowania i zabudowy w art. 1 ust. 1 pkt 2, posługuje się pojęciem terenu. Także inne przepisy powołanej ustawy odwołują się do pojęcia «terenu» (art. 4 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1)”.

    Jak wskazuje dalej NSA: „Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p, w którym użyto również pojęcia «teren». Ustawodawca w u.p.z.p. nie zawarł jednak legalnej definicji terenu. W art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniowano natomiast pojęcie działki budowlanej, przez które należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urzqdzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W definicji tej ustawodawca nie zrównuje pojęcia «działki budowlanej» z pojęciem «działki ewidencyjnej»”.

     W powyższym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla również, że: „Zauważyć należy, że art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać między innymi określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Przepis ten posługuje się także pojęciem teren, przez który należy rozumieć nie tylko działkę ewidencyjną, ale także kilka działek ewidencyjnych lub część działki ewidencyjnej”.

     Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 17 lipca 2019 roku (sygn. akt II OSK 1881/18):

„W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Zatem nie jest w tym kontekście zasadny argument Sądu I instancji, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby ustalić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy”.

     Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 roku (sygn. akt II OSK 1693/19) wskazując, że: „Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz art. 64 ust. 1 ustawy, nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej”. W przywołanym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na to, że w przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki, zaś w przypadku większych możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie go w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. NSA zaznaczył przy tym, że wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, bowiem ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia nie może być także uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.

CO NA TO ROZPORZĄDZENIE?

W Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennegowydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 UPZP, wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister zastosował się tu w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (zob. art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy PZP). Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi.

Z ŻYCIA WZIĘTE

Przykładem wskazującym na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest sytuacja, w której jeden fragment objęty jest planem miejscowym, a drugi nie. Analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, by wolą ustawodawcy było, aby w takim przypadku dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem, nie mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 listopada 2013 roku, sygn. akt II SA/Sz 902/13).

     W przypadku inwestycji celu publicznego zwykle objęcie wnioskiem jedynie części działki jest uzasadniane tym, że decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę do żądania wywłaszczenia nieruchomości (art. 116 ust. 2 pkt 2 Ustawy o gospodarce nieruchomościami). Teren inwestycji winien być zatem określony w taki sposób, by wskazywał jego niezbędność dla realizacji celu publicznego (art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tym kontekście określenie go wyłącznie z odwołaniem się do geodezyjnie wyodrębnionych działek, bez względu na faktyczną niezbędność dla realizacji celu publicznego, naruszałoby uprawnienia właścicieli nieruchomości, których prawa podlegałyby ograniczeniu, co pozostawałoby w sprzeczności z normą art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 września 2014 roku, sygn. akt II SA/Łd 490/14).

Przykład wsi ulicówki – widoczna zabudowa wzdłuż ulicy, na dużych, długich działkach o zróżnicowanym użytkowaniu, il. Piotr Żabicki

PODSUMOWANIE

Możliwe i dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2119/13, z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16, z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18 i z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19. Tymczasem w analogicznych stanach faktycznych, w stosunku do różnych wnioskodawców wydawane są dziś odmienne decyzje administracyjne. Rozbieżne stanowiska i wyroki sądów powodują, że nawet dla sąsiednich nieruchomości zastosowanie mają różne interpretacje, co na pewno nie przyczynia się do realizacji idei ładu przestrzennego i zwartości zabudowy.

     Skoro sprawy sądowe dotyczące planistyki generują chaos interpretacyjny (i w konsekwencji – przestrzenny) może należałoby zmienić prawo, tak, aby również w sądach administracyjnych, w charakterze biegłych można było powoływać specjalistów z dziedzin wymagających profesjonalnej wiedzy. Absurdalnym jest bowiem, że urzędnicy i sędziowie kwestionują dziś poprzez błędne interpretacje kwestii planistycznych choćby prawidłowość i sensowność charakterystycznej formy zagospodarowania terenu, od wieków kulturowo zakorzenionej w Polsce, jak wieś ulicówka. Wydawałoby się, że zasadność wydania decyzji WZiZT dla części działki ewidencyjnej (a niekoniecznie – dla jej całości) to sprawa oczywista, ale jak widać – nie dla wszystkich. •

1 Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r., poz. 1390).

2 Np. wyrok WSA w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1834/20 z 17 grudnia 2020 roku.

 

Piotr Żabicki
dr Piotr Żabicki
Architekt IARP

redaktor naczelny Z:A, rzeczoznawca budowlany, partner w pracowni Kuryłowicz & Associates

TAGI

prawo

reklama

Warto przeczytać