Facebook

Standardy urbanistyczne w UE

Z:A 74

KATEGORIA: Standardy

Bardzo szeroki zakres instrumentów służących do wyrażania polityki planowania przestrzennego w UE utrudnia ich porównanie w różnych krajach. W artykule podjęto jednak próbę zestawienia prawnych uregulowań tzw. standardów urbanistycznych m.in. w takich państwach, jak Francja, Irlandia, Niemcy, Norwegia, Szwajcaria, Wielka Brytania czy Włochy.

Komisja Europejska dokonała przeglądu poszczególnych systemów planistycznych zawartych w opracowaniu Regional development studies. The EU compendium of spatial planning systems and policies, sporządzonym na podstawie raportów krajowych państw członkowskich, w których instrumenty planowania zaklasyfikowano zgodnie z tym, czy są one narodowe, regionalne czy lokalne.

Różnią się w poszczególnych krajach członkowskich i zależą od struktury/procedury przyjętej w danym państwie dla tworzenia dokumentów planistycznych. Jedynymi standardami mającymi wpływ na planowanie przestrzenne, które obowiązują we wszystkich krajach UE, są wytyczne dotyczące transportu oraz ochrony środowiska.

Przegląd instrumentów planowania

Wykorzystywanie instrumentów planistycznych w poszczególnych krajach wynika z przyjętych procedur, założeń polityki przestrzennej i identyfikacji występujących problemów.

Co ważne w istniejących systemach planowania przestrzennego w różnych krajach UE należy podkreślić zasadę zachowania ciągłości planowania. Dlatego też w zasadzie nie odnotowuje się radykalnych zmian w przyjętym prawodawstwie. Wszystkie kraje teoretycznie mają akąś hierarchiczną strukturę planowania przestrzennego, przy czym regulacje na wyższym poziomie zwykle są wiążące dla opracowań planistycznych na poziomach niższych.

Instrumenty polityki krajowej

Większość krajów UE dysponuje wyraźnymi celami (założeniami) politycznymi na szczeblu krajowym, które określane są w planach krajowych i stanowią ramy planistyczne dla instrumentów, regulacji oraz działań wdrożeniowych. Nie ma jednak spójnego wzorca w podejściu do takich regulacji we wszystkich państwach członkowskich.

Kilka z nich stworzyło szeroką perspektywę rozwoju przestrzennego na poziomie krajowym (np. Austria, Dania, Niemcy, Szwecja, Holandia). Wiele opracowuje na tym szczeblu bardziej ogólne wytyczne polityczne, postrzegane z perspektywy krajowej (Niemcy, Włochy i Wielka Brytania). Szereg instrumentów polityki sektorowej na poziomie państwa jest ukierunkowanych w szczególności na zapewnienie infrastruktury (Francja).

Tabela 1. Klasyfikacja instrumentów planowania przestrzennego, opracowano na podstawie Regional devepoment studies. The EU compendium of spatial planning systems and policies.

 

Tabela 2. Krajowe instrumenty planowania przestrzennego, opracowano na podstawie Regional devepoment studies. The EU compendium of spatial planning systems and policies.

Instrumenty na poziomie strategicznym

Wszystkie państwa członkowskie mają instrumenty planowania przestrzennego, które umiejscowione są między polityką krajową a lokalnymi wytycznymi, określającymi ogólne cele i zasady lub modele rozwoju danego terytorium („plany regionalne”).

W całej Unii Europejskiej istnieje ogromna różnorodność strategicznego regionalnego planowania przestrzennego, zarówno pod względem rodzajów instrumentów przewidzianych przez prawo do ich tworzenia, jak i ich znaczenia. Charakter strategicznego planowania przestrzennego w państwach członkowskich jest ściśle związany ze strukturą ich rządów oraz wielkością populacji. Niektóre z nich wyznaczają szerokie strefy użytkowania gruntów w skali regionalnej, niektóre w krajowej, ale zawsze ustanawiają podstawowe zasady dotyczące takiej regulacji.

* Wskazuje, gdzie używane są takie instrumenty
(*) Wskazuje na przepis dotyczący takich instrumentów prawnych, ale nie jest powszechnie stosowany

Tabela 3. Rodzaje instrumentów planowania strategicznego i ich wykorzystanie, opracowano na podstawie Regional devepoment studies. The EU compendium of spatial planning systems and policies.

Instrumenty na poziomie lokalnym

We wszystkich państwach członkowskich prawodawstwo przewiduje instrumenty planowania na poziomie władz lokalnych, które mają być głównym narzędziem zarządzania użytkowaniem gruntów. Działania te znajdują się pod ogólnym nadzorem rządu krajowego lub regionalnego. Biorąc pod uwagę zróżnicowanie struktur administracyjnych, państwa członkowskie są spójne w stosowaniu instrumentów polityki planowania przestrzennego na poziomie lokalnym jako podstawy regulacji użytkowania gruntów, budownictwa i rozwoju.

Ponadto w każdym kraju UE sporządzane są plany, które stanowią instrumenty ramowe na poziomie lokalnym. Zapewniają ogólne zasady orientacyjnej zmiany użytkowania i podziałów gruntów oraz zarys przygotowania planów niższego szczebla.

Celem tych instrumentów jest:

  • zapewnienie długoterminowych zasad rozwoju gminy;
  • określenie przyszłego wzoru osadnictwa, w tym ogólnych obszarów, które mają zostać opracowane lub objęte specjalną ochroną;
  • zapewnienie granic dla szczegółowego planowania i regulacji na szczeblu lokalnym;
  • określenie ogólnej lokalizacji głównej infrastruktury;
  • zapewnienie powiązania między ogólną strukturą w wytycznych krajowych i strategicznych/regionalnych a obowiązującymi przepisami bardziej szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wspólną cechą planów ramowych jest to, że:

  • warunkują politykę przestrzenną gminy;
  • obejmują co najmniej cały obszar działania władzy lokalnej, czasami nawet teren więcej niż jednej gminy;
  • określają ogólne użytkowanie gruntów i infrastruktury
  • na całym obszarze poprzez mapy stref lub alokacji gruntów;
  • na ogół nie mają ustalonego czasu trwania i można je zastąpić jedynie nowymi planami, chociaż często istnieje wymóg, aby były one poddawane przeglądowi co pięć, dziesięć lat;
  • po zatwierdzeniu ich przez władze lokalne są w większości prawnie wiążącymi dokumentami.

Instrumenty prawne

Większość państw członkowskich, z wyjątkiem Wielkiej Brytanii i Irlandii, stosuje szczegółowe wiążące instrumenty planowania, które odgrywają decydującą rolę w regulacji rozwoju kraju. Są to zazwyczaj:

  • plan regulacyjny, który wskazuje szczegółowe strefy właściwe dla budownictwa i użytkowania gruntów i infrastruktury oraz skutkuje przyznaniem prawa do zabudowy lub zmiany sposobu użytkowania gruntów;
  • plany, które są bardziej szczegółowe niż ogólne plany zagospodarowania przestrzennego i zapewniają przyszłym deweloperom konkretne informacje na temat dokładnych przepisów budowlanych.

Przykładowo fińska asemakaava (w miastach) i rakennuskaava (w gminach wiejskich) podają szczegóły dotyczące wielkości oraz lokalizacji budynków. Austriackie rozporządzenie budowlane Bebauungsplan określa linie zabudowy w skali 1:2000, jej gęstości itp. Takimi dokumentami są np. plany parcelacji sporządzone w Regionie Stołecznym Brukseli lub szwedzkim Områdesbestämmelser (OB).

Wyjątkiem jest Wielka Brytania, w której instrumenty na szczeblu lokalnym nie są ani szczegółowe, ani prawnie wiążące.

Ogólne standardy urbanistyczne

Rządy krajów UE wprowadzają system standaryzacji jako jeden z instrumentów planowania przestrzennego, jednak w większości pozostawiają swobodę ich doprecyzowania na szczeblu lokalnym. Standardy urbanistyczne stanowią system, w którym z wyprzedzeniem ustalane są kluczowe elementy projektu i nowych rozwiązań, a zgodnie z wymogami prawnymi musi ich przestrzegać każdy, kto chce budować na obszarze objętym planem.

Standardy stosowane w krajach UE z reguły zawierają dwa powiązane elementy:

  • trójwymiarowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwojowego, który wyraźnie pokazuje rozmieszczenie przestrzeni oraz budynków, gęstości i linie zabudowy, przestrzenie publiczne itp.
  • zestaw pomocniczy z pisemnymi wymaganiami, wyjaśniającymi plan, w tym wymiary – o ile są istotne – i dotyczące bardziej szczegółowych kwestii, takich jak zastosowanie materiałów, zagospodarowanie terenu itp.

Ogólna lista problemów, które powinny być objęte standardami, nie jest możliwa do zdefiniowana. Jednakże jako punkt wyjścia należy przyjąć kwestie: gęstości zabudowy, linii zabudowy, odległości między budynkami, szerokości ulic, wydajności energetycznej, estetyki, wysokości budynków, dostępu do funkcji publicznych, jakości środowiska oraz zdrowia i bezpieczeństwa.

Szczegółowe przepisy budowlane lub normy istnieją w wielu krajach, przykładami są: Dania, Finlandia, Francja, Grecja, Irlandia i Wielka Brytania. W wielu państwach członkowskich mogą być one również opracowywane na poziomie regionalnym lub gminnym, np. w Austrii, Belgii, Finlandii, Niemczech i Szwecji. Dzięki temu gminy mogą sformułować szczegółowe standardy, które odpowiadają zatwierdzonym planom rozwoju i lokalnym warunkom. Przykładowo, w Holandii rząd krajowy tworzy
bouwbesluit (dekret budowlany), a gmina – bouwverordening (regulację dla budynków), dotyczący szeregu uzupełniających się standardów, np. wyglądu zewnętrznego, maksymalnej wysokości budynków i parkowania.

W najbardziej normatywnych planach, takich jakie obowiązują w Wielkiej Brytanii, standard urbanistyczny opracowywany jest na wzór książki, z wyszczególnieniem ograniczeń w projektowaniu budynków i w stosowanych detalach architektonicznych, wyboru materiałów ulicznych, możliwości zagospodarowania terenu itp.

Każdy system standaryzacji wymaga elastyczności, która go udoskonala i przyczynia się do innowacyjności, w szczególności przy przekraczaniu minimalnych limitów w nim zawartych. Te zasady dobrego projektowania urbanistycznego obejmują lokalną odrębność bazującą na historycznym charakterze, łatwości poruszania się, czytelności, jakości przestrzeni publicznej, ciągłości i obudowy oraz zdolności adaptacyjnych. Można to osiągnąć poprzez sposób, w jaki układamy lub przestawiamy ulice i przestrzenie oraz planujemy budynki, ich skalę i położenie w krajobrazie.

Dobrym przykładem elastycznego stosowania obowiązujących standardów jest niemiecki Fryburg. W Vauban standard ustanawia linie budowlane, wysokości, pokrycie działki i efektywność energetyczną, ale pozwala na prawie całkowitą swobodę w innych aspektach, np. nachylenia dachu mogą się różnić od 0 do 45º, schody do apartamentów nad domami mogą być zewnętrzne lub wewnętrzne. Pokazuje to, w jaki sposób standard planistyczny może generować dużą różnorodność w architekturze i krajobrazie przy jednoczesnym przestrzeganiu kluczowych zasad projektowania urbanistycznego.

Dziś wiele miast w Niemczech ma standardy projektowe (Gestaltungssatzungen) lub mapy zagospodarowania przestrzennego z prawnie wiążącymi wytycznymi projektowymi (Bebauungspläne mit Gestaltvorgaben). Przeprowadzony na zlecenie rządu federalnego przegląd ok. 250 standardów z całego kraju – głównie miejskich standardów projektowych lub map strefowych z wytycznymi projektowymi począwszy od dużych miast (Berlin, Hamburg, Kolonia, Frankfurt nad Menem itd.) przez średnie (Fulda, Gelsenkirchen, Marburg, Spira, Weimar, Wismar) aż po małe miasteczka (Binz na Rugii, Wangen) – pokazuje, jak szczegółowe są zapisane w nich regulacje, np. dotyczące: okapu, położenia budynku w stosunku do ulicy, maksymalnej dopuszczalnej wysokości lub wysokości kalenicy, wymaganego kształtu dachu, nachylenia i rodzaju zadaszenia, rozmieszczenia elementów dachu, stosunku powierzchni otworów do powierzchni ściany i ich formy, projektu pionowej lub poziomej struktury fasady, jej rozwiązań materiałowo-kolorystycznych, dopuszczalności zastosowania dodatkowych elementów na elewacji oraz reklam.

Przeprowadzone przez autora analizy potwierdzają, że:

  • przepisy mogą przybrać formę niepisanych konwencji, nieformalnych porozumień, przepisów wykonawczych do standardów i przepisów prawa; odnosić się do zespołów miejskich, ulic, placów, bloków zabudowy, pojedynczych budynków i ich elementów; zakresem obejmować ogólne przepisy i linie zabudowy; określać ograniczenia zabudowy, wielkość obiektów oraz działki i wysokości budynków, a także zwierać szczegółowe regulacje dotyczące struktury, dachu i formy okiennej, koloru, materiałów i elementów dekoracyjnych;
  • historyczne i formalne tożsamości placu, ulicy, kwartału czy całego miasta stanowią bogactwo kulturowe, co w istocie przyczynia się do zróżnicowania miejsc i więzi mieszkańców z otoczeniem; W ostatecznym rozrachunku te dobra kultury stanowią także aktywa społeczne i gospodarcze;
  • wszystkie regulacje ingerują w prawo własności, a także ograniczają wolność artystyczną architekta;
  • standard urbanistyczny oparty na procesie demokratycznym jest uzasadnionym i perspektywicznym narzędziem do projektowania w rozwiniętych i niezagospodarowanych obszarach;
  • istnienie standardu urbanistycznego nie gwarantuje dobrej architektury;
  • standard urbanistyczny ma zapobiegać poważnym „zniekształceniom” oraz wspierać budowanie tożsamości i współczesnej architektury;
  • standard urbanisty musi zostać publicznie przedyskutowany, zanim zacznie obowiązywać; debata na ten temat jest ważnym krokiem w poszukiwaniu lokalnej tożsamości;
  • standard projektu urbanistycznego musi zawierać wyjaśnienia, stanowiące jego preambułę;
  • standardy urbanistyczne dla obszarów rozwiniętych wymagają analizy urbanistycznej wszystkich zawartych w nim przepisów;
  • standardy urbanistyczne dla obszarów rozwijających się nie powinny zawierać elementów nietypowych dla regionu;
  • tworzenie podręczników z pozytywnymi i negatywnymi przykładami może być uzupełnieniem standardów urbanistycznych.

* Wskazuje, że istnieje instrument planistyczny na tym szczeblu
(*) Wskazuje na zapewnienie takich instrumentów prawnych, ale nie są one powszechnie stosowane

Tabela 4. Zestawienie zastosowania instrumentów planistycznych w krajach UE, opracowano na podstawie Regional devepoment studies. The EU compendium of spatial planning systems and policies.

Partycypacja społeczna i polityki architektoniczne

Warto pamiętać, że odmienne sposoby planowania wynikają z odmiennego pojmowania przestrzeni fizycznej, społecznej i kulturowej. Dlatego 20–22 stycznia 2018 roku w Davos, w Szwajcarii, ministrowie kultury, przewodniczący Delegacji Sygnatariuszy Europejskiej Konwencji Kultury Rady Europy oraz reprezentanci UNESCO, ICCROM-u, Rady Architektów Europy, Europejskiej Rady Planistów i ICOMOS-u przyjęli, szeroko rozumianą, deklarację Baukultur, w której zaznaczono, że:

  1. „Baukultur obejmuje każdą działalność człowieka zmieniającą przestrzeń zbudowaną. Cała wspomniana przestrzeń, w tym cały zaprojektowany i zbudowany kapitał osadzony w środowisku naturalnym i z nim związany, musi być rozumiany jako jeden podmiot. Baukultur obejmuje istniejące budynki, wliczając zabytki i inne elementy dziedzictwa kulturowego, a także projekty i konstrukcje współczesnych budynków, infrastrukturę, przestrzeń publiczną i krajobrazy.
  2. Oprócz projektów architektonicznych, konstrukcyjnych i krajobrazowych oraz ich materialnej realizacji Baukultur wyraża się również w procesach planowania przedsięwzięć budowlanych, infrastruktury, miast, wsi i otwartych krajobrazów.
  3. Baukultur odnosi się zarówno do szczegółowych metod budowlanych, jak i do szeroko zakrojonych przemian i rozwoju, obejmujących tradycyjne i lokalne umiejętności budowlane, jak również innowacyjne techniki”1.

Przywołanie Deklaracji z Davos jest o tyle istotne, że wynika ona bezpośrednio z tworzonych w państwach dokumentów w postaci narodowych polityk architektonicznych. Z przykrością należy stwierdzić, że w Europie do tej pory tylko Polska i Albania takiej nie mają. Z reguły jest to program rządowy, zawierający zasady ochrony wartości krajobrazowych i architektonicznych oraz dziedzictwa narodowego, określający, jak np. w Czechach, konkretne zadania do realizacji na szczeblu rządowym z przypisaniem działań do konkretnych ministerstw. Państwa skandynawskie są najbardziej zaawansowane w tworzenie tego typu dokumentów i nowelizują je co ok. 5 lat. 

W ramach polityk architektonicznych powstają strategie i wynikające z nich wytyczne do tworzenia dobrze zorganizowanego środowiska zabudowanego. Obecnie w wielu krajach są one przenoszone na poziom regionalny lub lokalny. W ich wyniku tworzy się, przy udziale sił fachowych i mieszkańców, wytyczne do projektowania urbanistycznego oraz architektonicznego. Dlatego też przyszłe standardy urbanistyczne będą powstawać w wyniku realizacji polityki architektonicznej funkcjonującej w danym państwie przy uwzględnieniu, że są to działania zgodne ze współczesnymi tendencjami minimalizowania użycia hard power (siły militarnej, nacisku ekonomicznego i przymusu państwowego) na rzecz stosowania soft power (wartości kulturowych, ideałów politycznych, debaty i dialogu społecznego), które skłaniają do bardziej wnikliwego badania wymiarów społecznych potrzeb oraz do docenienia roli i znaczenia właściwego planowania przestrzeni.

Podsumowanie

Na poziomie ogólnokrajowym tworzone są zasady polityki i wytyczne, które po uszczegółowieniu stosowane są na szczeblu regionalnym, a następnie lokalnym. Na szczeblu ogólnokrajowym stanowi się jedynie normatywy odnoszące się do transportu (drogi i autostrady) oraz ochrony środowiska. Przeznaczenie terenu, wielkość zabudowy i jej linie określane są w prawie lokalnym z uwzględnieniem konsultacji (partycypacji społecznej) ze środowiskiem bezpośrednio związanym z obszarem, którego on dotyczy. Proces ten jest powszechny w prawie każdym z wymienionych państw. Gdzie stosowanie instrumentów planistycznych pozostaje obligatoryjne, a gdzie fakultatywne pokazano w tabeli 4.

Wpływ samorządu lokalnego na standardy urbanistyczne jest znaczący, a w wielu przypadkach podstawowy. Tendencja ta będzie się umacniać wraz z tworzeniem zasad polityki architektonicznej na szczeblu regionów lub miast.

 

PRZYPISY:
  1. niaiu.pl/wp-content/uploads/2019/02/tlumaczenie_deklaracja_davos.pdf (data dostępu: 23.06.2020).
Borys Czarakcziew
Borys Czarakcziew
Architekt IARP

wiceprezes ds. zagranicznych Krajowej Rady IARP, prezes zarządu GPP Grupa Projektowa, członek zarządu ACE

reklama

Warto przeczytać