Facebook

Samorządy zaufania publicznego

Z:A 76

KATEGORIA: Temat wydania

Samorząd architektów samodzielnie zawiaduje swoimi sprawami, wyko­nując równocześnie zadania należące do administracji publicznej. W tym sensie jest zrzeszeniem o szczególnym znaczeniu dla państwa, i to nie tylko w procesie projektowania. Przymusowe członkostwo oraz realizowanie zadań przekazanych w drodze ustawowej odróżnia samorząd od Stowarzyszenia Architektów Polskich. SARP podejmuje szereg działań na rzecz zapewnienia wysokiej jakości architektury oraz dba o rangę zawodu architekta w kontekście jego społecznego i kulturotwórczego znaczenia. Z prawnego punktu widzenia stowarzyszenie to stanowi jednak organizację prywatnoprawną, w której członkostwo ma charakter dobrowolny, a nie zrzeszenie publicznoprawne.

Początki zrzeszania się osób powiązanych ze sobą wspólnotą zamieszkiwania, kultu religijnego bądź zawodu sięgają czasów starożytnego Rzymu (universitates, collegia, sodalitates, sodalicia). W literaturze przedmiotu geneza współczesnych zrzeszeń zawodowych wywodzona jest ze średniowiecznych korporacji (izb gospodarczo-zawodowych) funkcjonujących w Europie już od IX wieku1. Z uwagi na realizowanie przez średniowieczne organizacje zadań publicznych i możliwość korzystania z władztwa państwowego uznawane są one za pierwowzór samorządów zawodowych. Rewolucja francuska, na skutek reform Napoleona, przerwała dynamiczny rozwój organizacji kupiecko-handlowych. Ponowne ożywienie tych idei nastąpiło na przełomie XIX i XX wieku.   

Na ziemiach polskich zrzeszenia tego typu funkcjonowały na obszarze zaboru pruskiego (izby lekarskie Ärztekammera Posen, 1889) oraz austriackiego (Lekarska Izba Lwowska i Krakowska, 1893), na terenie rosyjskiego nie powstały żadne takie instytucje2. Po odzyskaniu niepodległości nastąpił żywiołowy rozwój zrzeszeń samorządowych oraz umocnienie ich ustrojowej pozycji. Tendencje te znalazły swoje odzwierciedlenie także w postanowieniach Konstytucji marcowej z 1921 roku3 i późniejszej ustawy konstytucyjnej4, w której postanowienia dotyczące samorządu gospodarczego umieszczone zostały w Rozdziale X „Administracja państwowa”. Wykonywanie tejże należało do administracji rządowej, samorządów terytorialnego i gospodarczego. Działanie samorządu gospodarczego na równi z administracją rządową dobitnie wskazywało na uznanie zrzeszeń, w tym izb wolnych zawodów, za organy państwa5.

Po zakończeniu II wojny światowej organizacje zawodowe podjęły swoją działalność na podstawie ustawodawstwa międzywojennego (wyjątek stanowiły izby lekarsko-weterynaryjne). Niesprzyjająca rozwojowi samorządności sytuacja polityczna spowodowała likwidację tego typu instytucji do początku lat 50. Wyjątek stanowiła korporacja adwokacka, która formalnie dalej funkcjonowała, ale w praktyce była silnie podporządkowana organom państwa. Z prawnego punktu widzenia po II wojnie światowej wspólnoty samorządowe przestały być traktowane jako forma wykonywania władzy publicznej przez pozostające pod nadzorem państwa zrzeszenia.

Transformacja polityczno-społeczna przyczyniła się do aktywizacji środowisk zawodowych i wzmocnienia tendencji zmierzających do decentralizacji ustroju państwa. Ich wyrazem było m.in. znowelizowanie obowiązującej wówczas Konstytucji PRL6. Nadanie nowego brzmienia art. 5 zagwarantowało swobodę działalności oraz udział w sprawowaniu władzy publicznej nie tylko samorządowi terytorialnemu, lecz także „innym formom samorządu”. Zasada decentralizacji administracji publicznej stała się zatem zasadą ustrojową.

Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku7 jest pierwszym aktem prawnym tej rangi ustrojowej w Polsce, który expressis verbis odniósł się do samorządu zawodowego zawodów zaufania publicznego. Podkreślono tym samym ważną ustrojową rolę tego typu zrzeszeń w państwie. Szczegółowe kwestie dotyczące podejmowania i organizacji zawodów zaufania publicznego uregulowane są w drodze ustawowej odrębnie dla każdego z nich.

Pojęcie prawne i rodzaje samorządów

W uproszczeniu samorząd może być rozumiany jako samodzielne zawiadywanie (zarządzanie) przez grupy ludzi swoimi sprawami. W węższym zaś ujęciu wyko­nuje on – i jego organy – zadania należące do administracji publicznej8.

Odwołując się do ustaleń współczesnej doktryny prawa, należy stwierdzić, że samorząd powoływany jest przez państwo w drodze ustawy jako podmiot korporacyjny (zrzeszeniowy) dla wykonywania określonych zadań administracji publicznej na zasadach względnej samodzielności pod nadzorem państwa (zasada decentralizacji). Jest on wyposażony w osobowość prawną (osobowość publicznoprawną), z uwagi na co działa w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Do jego cech należą także: przymusowa przynależność, sądowa ochrona jego samodzielności, prawo wspólnoty do kształtowania (w granicach ustaw) swo­jej organizacji wewnętrznej, wyłaniania w drodze wyborów organów przedstawi­cielskich, a także stanowienia prawa korporacyjnego9.

Samorząd nie jest zjawiskiem jednorodnym. Wyodrębnia się samorząd terytorialny (powszechny) oraz samorząd specjalny (nieterytorialny). Kategorie te odróżniają od siebie sposób nabycia członkostwa, zakres spraw przekazanych do wykonywania oraz możliwość wystąpienia z organizacji. Do związku terytorialnego przynależy się obowiązkowo z mocy ustawy z uwagi na fakt zamieszkiwania na terenie danej wspólnoty, dlatego ma on charakter powszechny. Członkostwo w samorządzie specjalnym związane jest zaś z wykonywaniem określonego zawodu lub prowadzeniem określonej działalności. Wystąpienie ze wspólnoty samorządowej terytorialnej nie jest niemożliwe, opuszczenie związków zawodowych i gospodarczych natomiast – tak. W przypadku samorządu zawodów zaufania publicznego porzucenie korporacji lub wykluczenie z niej oznacza brak możliwości dalszego legalnego wykonywania zawodu. W doktrynie prawa wyróżnia się następujące rodzaje samorządu specjalnego: zawodowy, gospodarczy, wyznaniowy oraz narodowościowy.

Pojęcie samorządu zawodowego

Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP „w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony”. Ten rodzaj zrzeszania się stanowi subkategorię samorządu w znaczeniu prawnym, przy czym członkostwo w nim związane jest z nabyciem uprawnień do wykonywania zawodu zaufania publicznego. Obligatoryjna przynależność umożliwia podejmowanie działalności względem wszystkich osób zaliczających się do określonej kategorii zawodowej. Legalność tego potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 maja 2001 roku10. Zrzeszenia zawodowe wykonują przekazane im ustawowo zadania publiczne samodzielnie, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, pozostając pod nadzorem państwa. Realizując je, mogą one, w zakresie przewidzianym ustawowo, działać w formach władczych. Przekazanie zrzeszeniom zawodowym zadań publicznych uzasadniają względy celowościowe i prakseologiczne. Samorządy jako podmioty profesjonalne w naturalny sposób predestynowane są do realizacji zamierzeń dotyczących danego środowiska zawodowego. Z uwagi na paradygmat racjonalnego ustawodawcy można domniemywać, że umieszczenie tego przepisu pośród zasad ustrojowych wyrażonych w rozdziale I Konstytucji było celowe. Usytuowanie to wskazuje, że samorząd zawodowy jest istotnym elementem demokratycznego państwa prawnego i stanowi jednocześnie przejaw społeczeństwa obywatelskiego11.

W świetle postanowień Konstytucji samorządy zawodowe winny kierować się nie tylko interesem zrzeszonych w nich członków, lecz także dążyć do ochrony interesu publicznego. Zaufanie publiczne pokładane w danych profesjach oraz ich organizacjach samorządowych wyraża się w powierzeniu im określonych ustawowo zadań administracji publicznej do samodzielnego wykonywania. Na szeroko rozumianą pieczę nad należytym realizowaniem zawodu składają się takie zadania, jak: reglamentowanie dostępu do profesji, nadzór nad właściwym sposobem jej wykonywania, sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego (zawodowego), reprezentowanie zawodów wobec władz publicznych, kształtowanie zasad etyki i deontologii zawodowej, doskonalenie zawodowe i określanie programów kształcenia w danym zakresie12. Samorząd zawodowy wykonuje także we własnym imieniu i interesie działania na rzecz swoich członków, nawiązując do pierwotnej idei ochrony interesów zawodowych osób w nim zrzeszonych.

Pojęcie zawodu zaufania publicznego

Konstytucja rp wprowadziła do porządku prawnego pojęcie zawodu zaufania publicznego, nie zostało ono jednak w niej zdefiniowane, podobnie jak na gruncie ustawowym, mimo że niektórym profesjom przyznano tenże status, np. notariuszom i rzecznikom patentowym. Próbę zdefiniowania wskazanego pojęcia ustawodawca podjął w 2003 roku w projekcie ustawy o sprawowaniu przez samorządy zawodowe pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego i o nadzorze nad działalnością samorządów zawodowych. W myśl wskazanego projektu (który ostatecznie nie został jednak uchwalony) zawodem zaufania publicznego jest zawód, któremu powierza się zadania o szczególnym charakterze lub szczególnej doniosłości z punktu widzenia zadań publicznych, troski o realizację interesu publicznego lub gwarancji wolności oraz praw człowieka i obywatela. Do cech tego zawodu należą przede wszystkim: 1) obsługa ważnych potrzeb osobistych lub gospodarczych; 2) występowanie szczególnej więzi zaufania między osobą świadczącą usługi w ramach wykonywania zawodu a usługobiorcą, co może wiązać się z dostępem do informacji dotyczących sfery prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy; 3) zorganizowanie w sposób uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesów indywidualnych wykorzystywaniu więzi zaufania oraz informacji, o których mowa w pkt 2, przez osoby wykonujące ten zawód, w związku z czym informacje uzyskane przez nie przy wykonywaniu czynności zawodowych, dotyczące sfery prywatności lub tajemnicy przedsiębiorstwa korzystających z usług wykonującego zawód, stanowią, w zakresie wynikających z przepisów właściwych dla danego zawodu zaufania publicznego, tajemnicę zawodową podlegającą ujawnieniu jedynie w przypadkach określonych w przepisach ustawowych; 4) dopuszczenie do jego wykonywania osób po sprawdzeniu, na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego zawodu zaufania publicznego, wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu; 5) wykonywanie w ramach form określonych w przepisach właściwych dla danego zawodu zaufania publicznego, bez stosowania zasady kierownictwa określonej w przepisach prawa pracy; 6) występowanie odpowiednio sformalizowanych zasad etycznych jego wykonywania (deontologia zawodowa) i złożenia ślubowania określonego w przepisach właściwych dla danego zawodu zaufania publicznego13.

zawód zaufania publicznego należy do grupy zawodów regulowanych. Pojęcie to ukształtowane zostało w prawie ue, użyto go w dyrektywie 2005/36/we Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych14. Zawód regulowany określono jako działalność zawodową (lub zespół działalności zawodowych), których podjęcie, wykonywanie lub jeden ze sposobów wykonywania wymagają – bezpośrednio bądź pośrednio – na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, posiadania specjalnych kwalifikacji zawodowych. W Polsce dyrektywa 2005/36/we wdrożona została ustawą z 22 grudnia 2015 roku o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej15.

il. Anna Nowokuńska.

Architekci jako przedstawiciele zawodu zaufania publicznego

Zadania oraz strukturę organizacyjną samorządu zawodowego architektów reguluje ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa16. Tworzą go członkowie zrzeszeni w Izbie Architektów. Prawo wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie przysługuje wyłącznie osobom wpisanym na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Mimo że zawód architekta na gruncie ustawowym nie został określony mianem zawodu zaufania publicznego, przynależność do tej kategorii nie budzi wątpliwości. Kwestią o zasadniczym znaczeniu jest bowiem nie tyle literalne brzmienie ustawy, co całość postanowień kształtujących charakter i sposób podejmowania czynności zawodowych.

Analiza przepisów dotyczących wykonywania zawodu architekta wskazuje, że spełnia on omówione powyżej doktrynalne przesłanki uznania go za profesję cieszącą się zaufaniem publicznym. Wskazany status potwierdzony został zarówno w orzecznictwie przedwojennym, jak i na gruncie współczesnego orzecznictwa sądowo-administracyjnego. W wyroku nsa z dnia 5 września 201317 roku stwierdzono, że zawód architekta to zawód zaufania publicznego, a zadaniem samorządu jest nie tylko reprezentowanie na zewnątrz osób wykonujących tę profesję, lecz również dbanie o należyte jej wykonywanie. W myśl ustawy samorząd zawodowy architektów jest niezależny w realizowaniu swoich celów i podlega tylko przepisom prawa. Do podstawowych zadań tego zrzeszenia należy w szczególności: sprawowanie nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu przez członków izb, reprezentowanie i ochrona ich interesów zawodowych oraz nadawanie i pozbawianie uprawnień budowlanych, uznawanie kwalifikacji zawodowych, nadawanie i pozbawianie tytułu rzeczoznawcy budowlanego, a także współdziałanie w doskonaleniu kwalifikacji zawodowych architektów. Zrzeszenie upoważnione zostało także do ustalania zasad etyki zawodowej i nadzoru nad ich przestrzeganiem, m.in. poprzez prowadzenie postępowań w zakresie odpowiedzialności zawodowej i dyscyplinarnej.

Wskazany ustawowy katalog zadań jest wyrazem zaufania publicznego, którym państwo obdarzyło wspólnotę zawodową architektów. Do momentu utworzenia samorządu zawodowego realizowane były one bowiem przez organy państwa. Przekazanie uprawnień na rzecz samorządu zawodowego wyraźnie poświadcza, że stanowi on podmiot zdecentralizowanej rzeczowo władzy publicznej. Jego podstawową funkcją jest przeciwdziałanie dopuszczaniu do zawodu osób o niewystarczającym (niepełnym) przygotowaniu teoretycznym lub praktycznym. Zgodnie ze stanowiskiem nsa „niewątpliwie leży w interesie publicznym, aby samorząd zawodowy architektów poprzez nadzór i kontrolę swych członków wpływał na wyższą jakość świadczonych usług oraz ujawniał osoby niewłaściwie wykonujące ten zawód bądź nieposiadające wymaganych uprawnień”18.

Podsumowując, należy stwierdzić, że samorząd zawodowy architektów stanowi zrzeszenie zawodu zaufania publicznego. Wykonuje on zadania administracji publicznej w sposób samodzielny – w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność – w formach właściwych dla administracji publicznej, działając na podstawie prawa, pozostając jednocześnie pod nadzorem państwa19. Samorząd architektów odgrywa istotną rolę w zapewnieniu szeroko rozumianego bezpieczeństwa publicznego (bezpieczeństwa budowlanego) i z uwagi na to w ustawowo określonym zakresie może korzystać ze środków władczego oddziaływania, m.in. w postaci orzekania o odpowiedzialności zawodowej i dyscyplinarnej, skreślania z listy swoich członków lub podejmowania uchwał samorządowych dotyczących sposobu wykonywania profesji. Jego rolą, w związku z przyznaniem mu przez ustrojodawcę pewnego zakresu władzy publicznej w postaci sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, jest ochrona społeczeństwa przed uchybieniami mogącymi zaistnieć w procesie projektowania. Realizacja tego celu następuje głównie poprzez nadawanie i pozbawianie przez organy samorządu uprawnień budowlanych. Podejmowane w tym zakresie uchwały stanowią w istocie rzeczy decyzje administracyjne i z uwagi na to podlegają kontroli sądów administracyjnych. Ważną cechą ustrojową samorządu jest jego niezależność, co nie wyłącza jednak nadzoru ze strony państwa, sprawowanego w tym przypadku przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa.

Biorąc pod uwagę konstytucyjne podstawy funkcjonowania samorządów zawodowych, można stwierdzić, że stanowią one element ustroju demokratycznego państwa prawnego. Podzielić zatem należy pogląd wypowiedziany w doktrynie bez mała wiek temu: „prawdziwy samorząd jest nieodzownym składnikiem ustroju nowoczesnego państwa i niedającą się niczym zastąpić gwarancją trwałości jego bytu”20

 
PRZYPISY:
  1. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2001, s. 697.
  2. R. Kmieciak, Ustrój i zadania samorządu zawodowego, (w:) Samorząd w Polsce. Istota, formy, zadania, red. S. Wykretowicz, Poznań 2001, s. 331.
  3. Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1921 nr 44, poz. 267).
  4. Ustawa konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. 1935 nr 30, poz. 227).
  5. K.W. Kumaniecki, Nowa Konstytucja Polska, Kraków 1935, s. 45–46.
  6. Ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz.U. 1989 nr 75, poz. 444).
  7. Dz.U. 1997 nr 78, poz. 483.
  8. E. Olejniczak-Szałowska, Geneza samorządu terytorialnego, (w:) Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2019, s. 417.
  9. E. Olejniczak-Szałowska, dz. cyt., s. 422.
  10. Sygn. akt K37/00 OTK nr 4, poz. 86.
  11. S. Bułajewski, Konstytucyjne źródła funkcjonowania samorządu zawodowego doradców podatkowych w Polsce, [w:] „Studia Iuridica Toruniensia” 2016 t. XX, s. 26.
  12. M. Karcz-Kaczmarek, Nabywanie uprawnień zawodowych, (w:) Prawo administracyjne materialne, red. Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Warszawa 2019, s. 585–586.
  13. Projekt IV roboczy z dnia 1 marca 2003 r., [w:] „Radca Prawny” 2003, nr 3, s. 7.
  14. Dz.Urz. UE L 255, s. 22, ze zm.
  15. T.j. Dz.U. 2020, poz. 220.
  16. T.j. Dz.U. 2019, poz. 1117.
  17. Sygn. akt I OSK 866/13 LEX nr 1557440.
  18. Wyrok NSA z 21 listopada 2013 r., I OSK 1566/13, LEX nr 1616157.
  19. T. Rabska, Podstawowe pojęcia organizacji administracji, (w:) System prawa administracyjnego, tom I, red. J. Starościak, Wrocław – Warszawa – Kraków – Gdańsk 1977, s. 349–350.
  20. M.Z. Jaroszyński, Rola i zadania samorządu terytorialnego w Polsce, „Kalendarz Samorządowy” 1926, r. I, s. 10.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Maria Karcz-Kaczmarek
dr Maria Karcz-Kaczmarek

doktor nauk prawnych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego, autorka m.in. publikacji „Wykonywanie funkcji administracji publicznej przez samorząd radców prawnych” (Warszawa 2017)

TAGI

reklama

Warto przeczytać