Facebook

Prawo na lewo

Z:A 74

KATEGORIA: Temat wydania

Na każdym kroku i w każdym czasie towarzyszy nam niewidoczny, rozciągnięty nad naszymi głowami, nieboskłon systemu prawnego. Tworzony od wieków przybrał obecnie monstrualne rozmiary i ogarnia praktycznie wszystkie dziedziny naszego życia, także nas – architektów.

Rzeczy i zjawiska powszechne, poprzez swój szeroki zasięg, stają się zupełnie niezauważalne tak, jak gdyby nie istniały. Tak jest z otaczającym nas powietrzem, którym oddychamy, a którego obecność odczuwamy dopiero przy porywach wiatru lub podmuchach gwałtownej wichury. Podobnie jest z systemem prawnym. Nieświadomi jego obecności spożywamy śniadanie przygotowane z produktów, które podlegają przepisom sanitarnym. Jedziemy do pracy samochodem zgodnie z regulacjami Prawa o ruchu drogowym. Gdy wchodzimy do swojego biura, obejmuje nas Prawo pracy, a gdy odbieramy dziecko z przedszkola – Prawo rodzinne. Z kolei zapalane po wejściu do domu światło normowane jest Prawem energetycznym, a gdy wchodzimy wieczorem do internetu, obowiązuje nas Prawo telekomunikacyjne. W zasadzie nieobjęte systemem prawnym pozostały jedynie nasze marzenia senne.

Wszechogarniający zakres prawa

Komplikuje się on coraz bardziej, a w Polsce jego permanentne zmiany utrudniają orientowanie się w nim nawet prawnikom. Ten syndrom dotknął również prawo administracyjne, regulujące zagadnienia związane z szeroko rozumianą gospodarką przestrzenną, a w ramach niej także z planowaniem przestrzennym, budownictwem i architekturą. Ta ostatnia nie została jeszcze, tak jak w innych państwach (Niemczech czy Francji), objęta odrębnymi przepisami prawnymi. Uwaga naszego środowiska koncentruje się głównie na dwóch ustawowych dokumentach, jakimi są Prawo budowlane oraz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wraz z uszczegóławiającymi je rozporządzeniami.

Tymczasem nawet dość pobieżna analiza systemu prawnego ujawnia, że są one tylko czubkiem góry lodowej. Można wskazać szereg innych regulacji wpływających na naszą działalność zawodową. Wystarczy wymienić: Prawo energetyczne, Prawo geodezyjne i kartograficzne, Prawo geologiczne, Prawo lotnicze, Prawo o ruchu drogowym, Prawo o szkolnictwie wyższym, Prawo ochrony środowiska, Prawo wodne, Prawo zamówień publicznych, ustawę o gospodarce nieruchomościami, ustawę o prawie autorskim i prawach pokrewnych, ustawę o własności lokali, ustawę o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Osobiście doliczyłem się ok. 50 takich aktów, ale nie ma sensu ich dalej wymieniać. Jeżeli praktycznie cała nasza architektoniczna i planistyczna działalność podlega tak szczegółowym przepisom powstałym w skomplikowanych i wielostopniowych, a przede wszystkim demokratycznych, procedurach, to w czym leży problem?

Prawo, a szczególnie jego segment dotyczący administracji (który został niezwykle rozbudowywany w ostatnich dziesięcioleciach), nie ma charakteru obiektywnego, lecz służy osiąganiu dalekosiężnych lub – całkiem przeciwnie – płytkich celów i zazwyczaj realizuje jakieś koncepcje ekonomiczne czy społeczne. W Polsce na początku transformacji ustrojowej przyjęto neoliberalny system gospodarczo-ekonomiczny. Stało się to bez jednoznacznego expressis verbis. W zakresie gospodarki przestrzennej spowodowało to stopniowe wycofywanie się państwa z regulacji merytorycznych na rzecz maksymy „co nie jest zabronione, jest dozwolone”. Ponieważ natura nie znosi próżni, były one stopniowo zastępowane przez coraz bardziej skomplikowane procedury, zarówno formalne, jak i zwyczajowe, dodatkowo wzmacniane nieprzezwyciężoną cechą minionego systemu – wszechwładzą urzędów. Wraz z permanentnymi nowelizacjami prawa, które od 30 lat znajduje się in statu nascendi, spowodowało to, że obecny system jest nieczytelny, zagmatwany i częściowo wewnętrznie sprzeczny. Sytuacja ta w praktyce uniemożliwia realizację dużych inwestycji infrastrukturalnych. Powstała więc nowa patologia w postaci specustaw.

Historia dobrą nauczycielką

Złe stanowienie i stosowanie prawa, w szczególności w obszarze zagospodarowania przestrzeni, nie dotyczy bynajmniej problemów z bieżącymi inwestycjami, lecz odnosi się do znacznie dalszego horyzontu czasowego. Jako że historia jest najlepszą nauczycielką, warto sięgnąć do dziejów Polski i niechlubnego okresu XVII i XVIII wieku. Po rozwoju miast w późnym średniowieczu i XVI wieku rozpoczął się, w przeciwieństwie do krajów zachodniej Europy, ich stopniowy upadek. Ten okres Rzeczpospolitej był czasem dominacji szlachty nad mieszczaństwem, ograniczanym stopniowo kolejnymi regulacjami prawnymi ustanawianymi przez wyższe sfery, które nie odczytały „znaków czasu”, a wręcz przeciwnie – świadomie je ignorowały. W wyniku sankcjonowania, archaicznej już, gospodarki agrarnej oraz walki o wpływ na politykę państwa i zyski z handlu – głównie zbożem – kolejnymi ustawami ograniczano prawa miast i mieszczan, co z kolei doprowadziło do spadku ich dochodów oraz zablokowania rozwoju. Ośrodki miejskie nie powiększały się terytorialnie i ludnościowo, te prywatne – zakładane przez magnaterię – były całkowicie pozbawione królewskiej kontroli. Problemy funkcjonowania miast pogłębiały dodatkowo jurydyki, mówiąc współczesnym językiem suburbia, zakładane wokoło głównie przez szlachtę. Nieskrępowane przepisami miejskimi, stanowiły one dla grodów nieuczciwą konkurencję, w ramach której działali niezrzeszeni w cechach rzemieślnicy, nazywani partaczami. Miasta systematycznie otaczane były wianuszkiem prywatnych, autonomicznych prawnie, przedmieść. W pierwszej połowie XVIII wieku wokół Warszawy było ich już 28 (licznie zaludnionych). Zupełnie odmiennie niż w większości państw europejskich brak silnych miast i prężnej grupy mieszczan wraz z antymiejską polityką szlachty stanowiły jedne z czynników osłabiających państwo i były istotnym elementem doprowadzającym pod koniec XVIII wieku do rozbiorów oraz upadku I Rzeczypospolitej. Trwałe funkcjonowanie złego prawa, poprzez które realizowano i utrwalano anachroniczny system ekonomiczny, doprowadziło do niemożliwej już naprawy, mimo wprowadzania reform, szkód. Niestety ten niedorozwój miast i mieszczaństwa hamował również postęp cywilizacyjny zarówno w okresie zaborów czy międzywojennej II Rzeczypospolitej, jak i w PRL-u. Te pozornie odległe w czasie braki oraz ówczesne regulacje prawne jeszcze do dzisiaj kładą się cieniem na strukturze przestrzennej i osadniczej Polski.

il. Warszawskie jurydyki w II poł. XVIII wieku: 1. Stare Miasto 2. Nowe Miasto 3. Szymanowska 4. Wielądka 5. Parysowska 6. Świętojerska 7. Nowolipie 8. Kapitulna (Zadzikowska) 9. Dziekania 10. Leszno 11. Tłumackie (Tłomackie) 12. Mariensztadt 13. Dziekanka 14. Wielopole 15. Grzybów 16. i 24. Bielino 17. Stanisławów 18. Aleksandria 19. Nowoświecka 20. Ordynacka 21. Tamka-Kałęczyn 22. Bożydar-Kałęczyn 23. Nowogrodzka 25. Solec 26. Golędzinów 27. Praga 28. Skaryszew-Kamion.

Prawo a jakość przestrzeni

Funkcjonowanie prawa zarówno w niedawnej, jak i obecnej rzeczywistości można prześledzić na przykładzie najbardziej powszechnych inwestycji, jakimi są obiekty mieszkaniowe. Oprócz samego stanowienia prawa równie istotne jest jego stosowanie. Nawet najlepsze prawo nie przyniesie oczekiwanych efektów, jeżeli nie stoi za nim długa tradycja i odpowiedni poziom kulturowy, za to może być opacznie interpretowane. Bardzo trudno zadekretować w systemie prawnym dobrą architekturę i przyjazną przestrzeń publiczną, co nie oznacza, że nie powinny być wyznaczone pewne minima. Ciekawym przykładem ich funkcjonowania jest historia budownictwa mieszkaniowego na przestrzeni ostatnich 50 lat (a kuriozalnym – zabudowa jednorodzinna z lat 70), kiedy obowiązywał przepis stanowiący, że maksymalna powierzchnia domu dla rodziny nie może przekraczać 110 m2. W wyniku powszechnego omijania go dzięki interpretacji, zgodnie z którą pomieszczenia o wysokości 210 cm nie wliczały się do tej powierzchni, powstały dziesiątki tysięcy „kostek polskich” trwale definiujących osobliwą specyfikę naszego pejzażu. Z kolei w 1974 roku wydane zostało zarządzenie nr 10 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie ustanowienia normatywu technicznego projektowania mieszkań i budynków mieszkalnych wielorodzinnych dla ludności nierolniczej, zastępujące bardzo restrykcyjny gomułkowski normatyw. Gierkowski zapewnił zupełnie przyzwoite wielkości mieszkań, sensowne powierzchnie minimalne pokoi i kuchni, 3-godzinne nasłonecznienie, place zabaw, zieleń osiedlową, a także infrastrukturę społeczną i usługową. Obowiązkowe minimalne wskaźniki intensywności zabudowy nie były specjalne wygórowane, a normatyw generalnie spełniał postulaty Karty Ateńskiej. Jak pokazała praktyka, czyli respektowanie tego aktu prawnego, zamiast zatopionych w zieleni domów z wygodnymi mieszkaniami, masowo realizowano opresyjne wielkopłytowe blokowiska. Całkowity brak akceptacji społecznej dla tej formy zabudowy spowodował uchylenie normatywu po upadku minionego ustroju. W jego miejsce wprowadzono w 1994 roku rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W dokumencie tym znacznie ograniczono liczbę i wielkość niezbędnych minimów dotyczących zabudowy mieszkaniowej, duża część ustaleń została przeniesiona do zakresu planowania przestrzennego, w tym do MPZP (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego). To zdecydowanie gorsze prawo przyniosło odmienne, choć równie złe efekty. Wraz z poprawą estetyki budynków mieszkalnych nastąpiły: ogromny wzrost intensywności zabudowy, ograniczenie nasłonecznienia przez realizowanie bardzo głębokich traktów mieszkań, rezygnacja z infrastruktury społecznej i ograniczenie terenów zielonych. Dodatkowo niedawno pod presją zmniejszono wymóg minimalnej powierzchni mieszkania do 25 m2, co wcale nie oznacza szczytu „marzeń” deweloperów, realizujących takie o metrażu 18 m2, zamaskowane pod nazwą zabudowy zamieszkania zbiorowego. Co ciekawe jest to wciąż opłacalne, mimo bardziej rygorystycznych przepisów dotyczących długości dróg ewakuacyjnych.

Przedstawione przykłady wyraźnie pokazują ciekawy paradoks. Nawet dobre prawo nie jest gwarantem powstawania dobrej funkcjonalnej i przyjaznej architektury, natomiast złe natychmiast skutkuje patologiami w zagospodarowaniu przestrzennym i rozwiązaniach budynków. Oczywistą iluzją jest oczekiwanie, że dobre prawo poprawi automatycznie stan oraz jakość naszego otoczenia, natomiast w przypadku złego można mieć 100-procentową pewność, że przyniesie bardzo złe, a co gorsza długotrwałe i trudne, o ile w ogóle możliwe do naprawy, efekty.

Opiniowanie i uczestnictwo w stanowieniu prawa dotyczącego zagospodarowania przestrzennego jest prawem oraz obowiązkiem Izby Architektów RP. To jeden z najtrudniejszych obszarów działania naszego środowiska, przynoszący najczęściej rozczarowanie i zniechęcenie, jak miało to miejsce w pracach nad mitycznym już Kodeksem urbanistyczno-budowlanym. Nie można jednak tych zadań zaniechać, a wręcz przeciwnie – trzeba je dalej traktować jako priorytetowe, gdyż nawet niewielkie sukcesy są kroplą drążącą skałę. Przestrzeń, w jakiej będziemy żyć zarówno my, jak i nasze dzieci, zależy od tego, jakie prawo ją reguluje i jakie będzie ją regulowało w przyszłości.

 

 

Piotr Średniawa
Piotr Średniawa
Architekt IARP

przewodniczący Rady Śląskiej Okręgowej Izby Architektów RP, członek Miejskiej Komisji Architektoniczno-Urbanistycznej w Katowicach, wraz z Barbarą Średniawą prowadzi Biuro Studiów i Projektów Architekt

reklama

Warto przeczytać