Facebook

Prawny chaos

Z:A 74

KATEGORIA: Praktyka

Absurdalne realizacje architektoniczne i urbanistyczne nie są wynikiem pechowego zbiegu okoliczności, lecz spektakularnymi efektami systemu prawnego pozbawionego spójnych celów i założeń. Niezrozumienie strategicznego i kulturowego charakteru przestrzeni przekłada się na rosnącą fasadowość przepisów, które – mając ciągle ułatwiać proces inwestycyjny – niczego nie kształtują i niczego nie chronią. To zamknięte koło, w którym postępująca dewastacja przestrzeni i krajobrazu coraz bardziej usprawiedliwia brak potrzeby ich ochrony.

Zawsze fascynująca wydawała mi się zależność przestrzeni od prawa. Choć ludzie są wszędzie podobni, to po przejechaniu jakiejkolwiek granicy państwowej najbardziej uderza to, jak nagle zmienia się typologia kształtowania przestrzeni wraz ze wszystkimi szczegółami – od form budynków przez kolorystykę, stolarkę okienną, materiały, chodniki, ogrodzenia po geometrię dróg. W naszej części Europy różnice te mają przy tym wiele specyficznych półtonów, wynikających z historycznego nakładania się różnych organizmów państwowych.

Znamienne jest, jak wielką rolę w ogólnym wrażeniu w gruncie rzeczy odgrywa powierzchowny detal. Granicę polsko-niemiecką, po 75 latach jej istnienia, odbiera się jak zejście się dwóch różnych światów (choć przez poprzednie siedem wieków na Odrze nie przebiegały żadne podziały), za to mająca 900-letnie tradycje i przekładająca się na głębokie różnice form osadniczych granica czesko-słowacka 18 lat po rozpadzie Czechosłowacji jest wciąż niemal niezauważalna. Charakterystyczna dla Europy Środkowo-Wschodniej mobilność granic, a nawet społeczeństw, dostarcza szczególnych dowodów na formacyjną rolę prawa w kształtowaniu przestrzeni. Jako Polacy powinniśmy to wiedzieć najlepiej. Arbitralnie wytyczona w 1815 roku zachodnia granica Kongresówki, dzieląca homogeniczne do tej pory tereny wschodniej Wielkopolski, w przeddzień i wojny światowej była już punktem styku dwóch gruntownie odmiennych kultur materialnych, choć po obu jej stronach nadal mówiono po polsku.

Społeczna potrzeba ładu przestrzennego

Czy spektakularny awans cywilizacyjno-materialny XIX-wiecznej Wielkopolski dowodzi, że każde społeczeństwo jest masą, którą można dowolnie formować za pomocą umiejętnie komponowanych i egzekwowanych przepisów prawa? Tylko do pewnego stopnia. Po pierwsze warunkiem awansu materialnego jest rozwój ekonomiczny. Po drugie przepisy takie muszą być nie tylko konsekwentne, lecz także adekwatne – w zakresie nakładanych na osoby prawne i fizyczne obowiązków – do realiów gospodarczych i technologicznych. Przede wszystkim jednak powinny one uwzględniać zasadniczy aspekt taktyczny, tj. realność ich przyjęcia i egzekucji. Tych trudności w przypadku Wielkopolski nie było – efektywność pruskiej administracji jest do dziś legendarna, a berliński Landtag, przyjmujący zręby systemu kształtowania przestrzeni przez władze publiczne, niespecjalnie musiał przejmować się opinią niezainteresowanej i pozbawionej politycznego wpływu większości społeczeństwa.

Dziś mechanizmy decyzyjne funkcjonują inaczej i potencjalne niezadowolenie społeczne z kodyfikacji jakiejkolwiek dziedziny życia odgrywa istotną rolę w kalkulacjach politycznych. Trudno oprzeć się refleksji, że – być może wskutek niedorozwoju edukacji w tej dziedzinie – polscy wyborcy nie są specjalnie zainteresowani tym, by państwo narzucało standardy i reguły kształtowania przestrzeni. Takie rozwiązania siłą rzeczy oznaczają przecież mniejszą swobodę działania, wymuszanie określonych zachowań i wzrost kosztów inwestycji (np. poprzez odgórne ustalanie kolorystyki, nakaz użycia konkretnego materiału, utratę dochodów z reklamy). Wprowadzanie regulacji zawsze oznacza ograniczenie wolności jednostki, jednak w wielu przypadkach społeczeństwo uważa je za pożądane bądź przynajmniej się z nimi godzi, ocenia je bowiem w długofalowym rozrachunku jako korzystne. Tymczasem, choć ład w otoczeniu jest przyrodzoną potrzebą człowieka, o jego bezpośredni związek z modelami zachowań jednostki czy zbiorowości wciąż pozostaje w Polsce nieuświadomiony bądź niedowartościowany.

To właśnie ta okoliczność stoi za wyróżniającą się niestety w Europie pasywnością i bezradnością państwa polskiego w dziedzinie kształtowania przestrzeni. Przez ostatnie 30 lat niezliczeni eksperci opublikowali setki artykułów, wystąpień czy raportów, lepiej lub gorzej diagnozujących przyczyny, tendencje i – dramatyczne pod względem ekonomicznym oraz społecznym – skutki zachodzących w Polsce zmian przestrzennych. Stworzyli – w tym na zlecenie administracji rządowej – ogromną liczbę sensownych propozycji ich korekt. W życie nie wcielono z tego zasobu niemal niczego. To nie przypadek – w ostatecznym rozrachunku o wprowadzaniu zmian w prawie nie decyduje ich racjonalność merytoryczna, ale polityczna, czyli po prostu opłacalność wyborcza. O ile reguła ta nie jest bezwzględna w przypadku zmian o charakterze niszowym, np. w zakresie niewielkich branż gospodarki, to zdecydowanie odnosi się do regulacji par excellence powszechnych, dotyczących wszystkich właścicieli i użytkowników nieruchomości. Co gorsza, wydaje się, że w ciągu ostatnich 10–15 lat, wskutek radykalnych zmian w sposobie funkcjonowanie mediów i komunikacji społecznej, ta fatalna w skutkach dominacja taktyki nad strategią w polityce jedynie wzrosła.

Niemoc

Tym samym znaleźliśmy się w Polsce w swoistym tragicznym korkociągu – napisane niegdyś złe, niespójne i pełne luk zasady gospodarowania przestrzenią w znacznym stopniu odpowiadają swoją nieskutecznością społecznej potrzebie braku regulacji oraz niskiemu poziomowi oczekiwań estetycznych. W związku z tym nie ma realnej potrzeby politycznej zmiany tego stanu rzeczy, nawet jeśli jest ona długofalowo korzystna ekonomicznie i artykułowana przez pewne grupy wyborców, to nie przechodzi nigdy testu taktycznej opłacalności, który zawsze wskazywać będzie na sprzeciw lub przynajmniej niezrozumienie większości bazy społecznej. Każdy rok trwania obecnego systemu powoduje jednak nieodwracalne utrwalanie i powielanie jego chaotycznych skutków nie tylko w przestrzeni, lecz także w umysłach, przez co chaos ten staje się powoli bezalternatywną formą przestrzeni, wręcz jej synonimem. Ambitne programy kształtowania i koordynacji przestrzeni stały się w Polsce swojego rodzaju aberracją i praktycznie sprowadzają się już jedynie do deklaratywnych dokumentów programowych, ćwiczeń studenckich bądź prywatnych realizacji w mikroskali. Realnym wyzwaniem nie jest już naprawa beznadziejnego prawa planistycznego, lecz tylko jego obrona przed dziurawieniem kolejnymi taktycznymi koncesjami na rzecz ułatwiania życia poszczególnym grupom wyborców bądź torowania drogi chwilowym priorytetom politycznym (drogi, mieszkania, domy jednorodzinne itd.).

Tak ukształtowana świadomość społeczna przenosi się automatycznie na elity polityczne, które odrzucają postulaty naprawy systemu już nie tylko z powodów taktycznych, lecz także merytorycznych – bo po co zmieniać coś, co działa od 20 lat? Skoro tyle się buduje, to chyba nie jest tak źle! W konsekwencji przyczółki eksperckie w ministerstwach odpowiedzialnych za sprawy budownictwa czy kultury nie były nigdy w stanie ani przeforsować swoich postulatów, ani doprowadzić do koordynacji polityki państwa w dziedzinie kształtowania przestrzeni.

Chaotyczne prawo – chaotyczna  przestrzeń

Sposób kształtowania przestrzeni w Polsce określa konglomerat przepisów z różnych dziedzin prawa. To zjawisko normalne przy tak przekrojowym obszarze regulacji, problem polega jednak na tym, że w tym przypadku wytwarza on w przestrzeni przygnębiające efekty, nie będące wynikiem żadnej świadomej strategii, lecz wypadkową różnego rodzaju fragmentarycznych decyzji legislacyjnych podejmowanych w różnych momentach z różnych przyczyn, zazwyczaj zupełnie niezwiązanych z szeroko rozumianą nauką o przestrzeni. Żaden państwowy organ nie monitoruje tych efektów w skali całego kraju i nie prowadzi działalności analityczno-legislacyjnej, zmierzającej do ich korekty z punktu widzenia interesów państwa.

Koronną pozycję w tym konglomeracie zajmuje skrytykowana już do granic możliwości decyzja o warunkach zabudowy, czyli zastąpienie procedury planistycznej decyzją administracyjną o technicznym i fragmentarycznym charakterze. Funkcjonuje ona w najlepsze mimo powszechnej w środowisku eksperckim wiedzy o jej szkodliwości, popartej ogromnym materiałem badawczym. W samym centrum kluczowego dla przestrzeni dokumentu, jakim jest ustawa planistyczna, znajduje się przepis, który sens i obowiązek planowania otwarcie podważa, prowadząc połowę inwestycji budowlanych w kraju bez podstawowych zabezpieczeń merytorycznych i społecznych. Tolerujące taką sytuację państwo ustawiło się w niezrozumiałej roli arbitra, niezainteresowanego tym, w jaką stronę zmierzają przemiany przestrzenne kraju, i obserwującego z boku wyścig kulejącej aktywności planistycznej samorządów z presją inwestycyjną. Niewiele osób zdaje sobie przy tym sprawę, że jedną z głównych przyczyn rozczarowań związanych z jakością i tempem uchwalania planów miejscowych jest właśnie decyzja o warunkach zabudowy, która wywindowała ceny niezabudowanych działek i praktycznie uniemożliwiła samorządom racjonalne przekształcanie struktury własnościowej oraz tworzenie przestrzeni publicznych.


Varso Tower, w przyszłości najwyższy budynek w Polsce, realizowany w centrum Warszawy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy,  fot. Grand Warszawski / Shutterstock.pl

Przykładów budowania przez państwo wewnętrznie sprzecznych mechanizmów można dopatrzyć się także w bardziej szczegółowych przepisach. Jak inaczej ocenić bowiem np. decyzję zrid? Ta ponadsystemowa procedura, która miała służyć szczególnym ogólnopaństwowym inwestycjom, stała się dziś standardowym narzędziem realizacji inwestycji drogowych przez władze publiczne. Można więc przez kilka lat – w procedurze planu miejscowego – interdyscyplinarnie i z uwzględnieniem oczekiwań społecznych planować, dyskutować, wykładać i uchwalić wolą rady gminy przebieg linii rozgraniczających ulice, szerokość jezdni i chodników, linie i wysokości zabudowy, układ szpalerów drzew.  Następnie zaś można zbudować w tym samym miejscu dowolną drogę w kompletnie innym przebiegu i standardzie na podstawie jednej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej, który zresztą nie ma żadnego wpływu na jej przesądzenia merytoryczne. Antysystemowość zrid sięga tak daleko, że w pełnej zgodności z prawem można na jej podstawie przebić trasę szybkiego ruchu choćby i przez warszawską Starówkę, bowiem negatywne stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie dla inwestora tylko niewiążącą opinią. Na identycznym mechanizmie podważania wypracowywanych w pocie czoła aktów planistycznych oparto zresztą kolejną nowelizację ustawy planistycznej, tzw. lex developer. Ponieważ w tym wypadku pozostawiono jednak radzie gminy możliwość bezwarunkowej odmowy zgody na inwestycję realizowaną w tym trybie, to z pewnością doczekamy się niebawem dalszych prób poszerzania tej luki w systemie. Zatroskane opinie, że „ustawa nie działa”, oznaczają po prostu, że nie udaje się za jej pomocą zmusić samorządów do realizacji oczekiwań inwestorów.

Jednym z najważniejszych aktów prawnych warunkujących sposób kształtowania przestrzeni publicznej w Polsce jest rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przestrzenie publiczne w mieście to przecież w ogromnej większości nic innego, jak właśnie place i ulice. Ten bardzo potrzebny dokument został napisany przez inżynierów transportu pod kątem ułatwiania przepływu pojazdów i wymogów bezpieczeństwa ruchu, ale nad jego kształtem nie czuwał żaden urbanista. W efekcie nadaje się on do budowy miasta mniej więcej tak, jak kij do konstruowania zegarka. Stąd absurdalny w miejskich warunkach nakaz sytuowania drzew w odległości co najmniej 3 metrów od jezdni czy zakaz tworzenia przy budowie nowych dróg pasów zieleni węższych niż 3 metry. Oznacza to często nie tylko brak możliwości sadzenia nowych drzew, lecz także bezsensowną wycinkę już istniejących. Nie da się również wyznaczyć zatok parkingowych z jednym miejscem postojowym, co często uniemożliwia realizację racjonalnego układu naprzemiennego ze szpalerem drzew. Jest mimo wszystko ciekawe, że w kraju będącym częścią europejskiej rodziny kulturowej bez szerszych konsultacji i protestów po prostu zabroniono stosowania podstawowego narzędzia architektury krajobrazu, jakim są przyuliczne szpalery.

Bezkarność

Oddzielną kwestią pozostają zagadnienia egzekucyjne. Co z tego, że prawo tworzy określone reguły i instrumenty kształtowania przestrzeni, jeśli nie dba o ich przestrzeganie? Plany miejscowe dają możliwość regulacji wielu estetycznych aspektów przestrzeni. Większość z nich zawiera przepisy dotyczące sytuowania reklam albo obowiązek zachowania istniejącego zagospodarowania terenu w postaci wartościowego budynku bądź drzewa. Tymczasem instrumentarium kodeksu postępowania egzekucyjnego w administracji nie przewiduje możliwości nakładania kar finansowych za samo łamanie przepisów, lecz jedynie w przypadku długotrwałego – w praktyce wieloletniego – ociągania się przed realizacją, nałożonego przez nadzór budowlany, obowiązku rozbiórki bądź przywrócenia danego obiektu. Opłacalny staje się więc proceder sytuowania nielegalnych, wysokodochodowych reklam wielkoformatowych albo likwidowania chronionych w planie obiektów (bo po rozbiórce nie można już ich przywrócić do oryginalnej postaci, która stanowiła o ich wartości, a zatem i karać za niewykonanie takiego przywrócenia). Paradoksem jest prawna pozycja wszelkiego rodzaju „lekkich” nośników reklamowych w postaci banerów, potykaczy czy „dmuchańców”. Polskie prawo pozwala zabronić ich sytuowania, ale nie przekazało żadnemu organowi kompetencji do prowadzenia postępowania administracyjnego w ich sprawie. Nadzór budowlany nie zajmuje się bowiem nimi jako przedmiotami niestanowiącymi obiektów budowlanych. Cóż zresztą by to zmieniło? Doprowadzenie do rozbiórki jednego z najbardziej rażących przykładów samowoli budowlanej w kraju, czyli willi „Czarny Kot” w centrum Warszawy, wzniesionej zarówno bez pozwoleń budowlanych, jak i zgody właściciela terenu, trwało kilkanaście lat. Wynika to nie tyle ze szczególnej opieszałości nadzoru budowlanego, co bardzo szerokich możliwości odwoławczych i kasacyjnych, w jakie polskie prawo i orzecznictwo wyposażyło zwykłego obywatela. To w teorii bardzo szlachetne założenie, ale w praktyce służące głównie wyspecjalizowanym kancelariom prawnym, żyjącym w symbiozie z biznesem nieraz w całości opartym – jak w przypadku niektórych firm reklamowych – na działalności niezgodnej z prawem budowlanym.

Ten problem niedługo będziemy mieć jednak z głowy – w jednym z najbardziej kuriozalnych aktów legislacyjnych ostatnich dekad parlament ustanowił w tym roku bezwarunkową abolicję samowoli budowlanych po upływie 20 lat. Niezależnie od jakichkolwiek cech inwestycji – jej szkodliwości dla środowiska bądź sąsiadów, destrukcyjnego wpływu na wartości kulturowe, sprzeciwu społeczności lokalnej, niezgodności z planem miejscowym bądź studium, a nawet mimo ewentualnego, ostatecznego nakazu rozbiórki – każda nielegalna inwestycja po upływie 20 lat stanie się zgodna z prawem. Państwo polskie powiedziało swoim obywatelom najdobitniej chyba jak można, że jest wobec idei ładu przestrzennego obojętne. To ewentualnie problem urzędników lokalnego szczebla – jeśli mają ochotę, to niech się ścigają z łamiącymi zasady. Podobny indyferentyzm nie zaskakuje więc w kwestii reklamy w przestrzeni publicznej – choć parlament przyjął kilka lat temu specjalna ustawę, a państwo powinno być strategicznie zainteresowane poprawą atrakcyjności polskich miast i wsi czy wzrostem wartości nieruchomości, to jego głównym wkładem w rozwój sytuacji jest uchylanie przez wojewodów – z uporem godnym lepszej sprawy – z mozołem wypracowywanych przez samorządy uchwał.

Zmiany mimo wszystko

Na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat doszło niewątpliwie do wyraźnej poprawy jakości architektury i przestrzeni publicznej, szczególnie w dużych miastach. To jednak zjawisko w pewnym sensie mylące – bo punktowe i powierzchowne, dotyczące bardziej estetyki detalu niż przesądzeń o charakterze urbanistycznym. Proces ten zachodzi nie dzięki zmianom prawa, lecz mimo nich, i wynika raczej z szybkiego awansu ekonomicznego oraz rosnących aspiracji mieszkańców metropolii. W obszarze prawa mamy do czynienia z procesem odwrotnym. To pęczniejący bałagan, będący symbolem mentalnego chaosu, w jakim pogrąża się nasze coraz bardziej skonfliktowane wewnętrznie społeczeństwo. Chaosu, w którym coraz mniejszą rolę odgrywają trudne, bo skomplikowane i niejednoznaczne, zagadnienia merytoryczne, i w którym już praktycznie nie ma miejsca na myślenie strategiczne, bo pełnię uwagi oraz emocji przejmują proste hasła, podporządkowane politycznej taktyce. Jego emanacją jest pogłębiający się rozjazd między przeżywającymi boom budowlany dużymi miastami a pogrążającą się powoli w demograficznej i przestrzennej zapaści wsią, od dekad pozbawioną kompleksowej uwagi ze strony państwa. Sklejają je nieustannie rosnące, szpetne, dysfunkcyjne i przejadające resztki otwartych terenów przedmieścia – prawdziwy wyrzut sumienia polskich metropolii. To właśnie one – obok sieci autostrad – staną się niestety najtrwalszym śladem iii rp w przestrzeni. Potomni będą z pewnością zachodzić w głowę, dlaczego intensywnie rozwijające się gospodarczo społeczeństwo potrafiło budować jedynie w tak ekstensywny, nieekologiczny i po prostu bezmyślny sposób. O charakterze i jakości przestrzeni decyduje system prawny. Ale jest on tylko wypadkową litery prawa, orzecznictwa i instytucjonalnej woli egzekucji przepisów, a przede wszystkim stanowi emanację świadomości i ambicji jego twórców, co w tym wypadku jest odzwierciedleniem oczekiwań społecznych. Biorąc to pod uwagę, nie wydaje się, żeby nadzieje na jakiekolwiek nowe otwarcie w polskiej przestrzeni były uzasadnione.

 

 

 

Wojciech Wagner
Wojciech Wagner

urbanista, absolwent Uniwersytetu Bauhausu w Weimarze, od 2013 roku pracuje w Urzędzie m.st. Warszawy na rzecz poprawy jakości przestrzeni publicznej stolicy, obecnie jako zastępca dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego

reklama

Warto przeczytać