Facebook

Planowanie przestrzenne tu i teraz

Z:A 74

KATEGORIA: Standardy

O planowaniu przestrzennym należy rozmawiać jak o filozofii życia. Wyrwanie go z kontekstu prawnego, społeczno-politycznego, ekonomicznego, geograficznego, demograficznego czy przyrodniczego spycha nas na peryferie problemu.

Planowanie przestrzenne to tylko dwa słowa. Ale każde z nich jest problemem. Słowo „planowanie”, zakłamane za komuny, dziś staje się synonimem nowoczesności. Planujesz – to znaczy, że jesteś przewidujący, znasz swoje możliwości i cele. To nie projektowanie, jak my je rozumiemy, tu warsztat architekta może nie wystarczyć. W przestrzeni dużo szerszej niż teren naszych inwestycji działa to inaczej.

Planowanie przestrzenne jest formą realizacji zadań władzy publicznej w odniesieniu do przestrzeni. Odbywa się to za pomocą narzędzi miękkich, a nawet wysublimowanych, mających na celu poprawę naszego dobrostanu. Niestety w codziennej praktyce zamieniają się one często w trudne do zdjęcia ołowiane buty. Nie jest to planowanie, z którym spotykamy się na uczelniach, czyli mieszanina dobrych chęci i kolorowych plansz ogromnych formatów. W rzeczywistości odbywa się ono w czasie wielu dziesięcioleci. Jego skutki nie są widoczne od zaraz, więc nie wywołują szybkich reakcji, chyba że dotyczą naszych interesów.

Białe słonie, czarne chmury

Jakie błędy można popełnić, planując w przestrzeni? Pierwszy i podstawowy to brak rozeznania – dawniej ślepota – w stanie istniejącym, z jego wszystkimi uwarunkowaniami demograficznymi, własnościowymi, komunikacyjnymi, przyrodniczymi itd., ale także we własnych potrzebach i możliwościach, co prowadzi do podejmowania decyzji głupich, często kosztownych i nieodwracalnych. To samolubne koncentrowanie się na rzeczach wyobrażonych, a nie realnych. Co krok natrafiamy na takie „białe słonie”. Przekop Mierzei Wiślanej to dziś tony piasku, za 20 lat będzie to poczucie porażki. Czy to przedsięwzięcie mieści się w planowaniu przestrzennym? Jak najbardziej! Ktoś to zaprojektował, ktoś wydał na to zgodę, a ktoś wbił łopatę. Fakt, że nie było tego w planach zagospodarowania, tylko dowodzi, że z planowaniem można sobie radzić „sposobem”. Każde podobne działanie to wyraz naszej bezmyślności, niedbałości i pogardy dla przestrzeni. Taki mamy klimat…

Podejmowanie wątpliwych decyzji przestrzennych to jeden problem, drugi to egzekwowanie tych, które już podjęto. Ileż razy doświadczyliśmy uporu urzędników sztywno trzymających się „litery planów”, ileż razy tamowało to rozwój, a stawiane argumenty – pochodzące z innej epoki – nie przystawały do aktualnych potrzeb.

Planowanie przestrzenne rozgrywa się na dwóch płaszczyznach: prawnej i materialnej. Prawo jest źródłem systemu, wpływa na jego hierarchię i legislaturę. Materia to wszystko ponad to – otaczająca przestrzeń, bardziej lub mniej podzielona i przypisana do miejsca, zhierarchizowana w możliwościach i potrzebach. Aby mogły powstać przesłanki sprawcze, musi być ustanowione prawo dające podstawę do działań. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa ich mechanizmy w odniesieniu do aspektów prawnych i organizacyjnych. Zagadnienia merytoryczne zaś, czyli „praca w przestrzeni”, to już domena tych, którzy mają ku temu zdolności oraz odpowiednią wiedzę i praktykę.

Interes prywatny a publiczny

W samej ustawie kluczowy jest art. 6. W ust. 1 mowa o tym, że ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. To proste odniesienie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, gdzie własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Planowanie przestrzenne nie zawłaszcza przestrzeni, ale wprowadza do niej stan prawnego przymusu – nakazu, zakazu, dopuszczenia i określenia sposobu, w jaki własność może być użytkowana. Zgodnie z ust. 2 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionych prawem: interesu publicznego oraz osób trzecich. Dalej mowa o prawie do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Walczymy o swoje, ale chcemy też wiedzieć, o co walczą inni. Ta wzajemna zależność jest kluczem do zrozumienia, dlaczego planowanie przestrzenne bywa tak trudne i bolesne, zarówno dla tych, którzy doświadczają jego skutków, jak i dla tych, którzy są jego autorami. Ci pierwsi to uczestnicy przestrzeni – właściciele nieruchomości, inwestorzy, użytkownicy. Planowanie odczuwają materialnie i namacalnie, nie są skorzy do dywagacji filozoficznych. Tam, gdzie mówimy o własności, myślimy o własności prywatnej. Z trudem dostrzegamy interesy wspólnot lokalnych czy po prostu ogółu. To skoncentrowanie na „moim” usztywnia myślenie i powoduje, że władza publiczna albo rezygnuje z tworzenia planów, aby nikomu nie zaszkodzić, albo robi to z uszanowaniem wszystkich interesów i w pełni transparentnie, przez co proces trwa latami, a na końcu nikt już nie pamięta, dlaczego i po co go rozpoczęto. Z drugiej strony trzeba też wspomnieć o częstych działaniach zbyt pospiesznych i bezmyślnych, które kończą się odwołaniami pokrzywdzonych i wieloletnimi procesami utrudniającymi życie lokalnych społeczności.

Pomimo wieloletniej perspektywy planowanie przestrzenne zawsze jest tu i teraz, w ściśle określonych granicach. Przekazuje ono intencje władzy lokalnej i stanowi płaszczyznę wszelkich dyskusji o naszych prawach w miejscu naszej aktywności. Koszty – bardziej wyobrażone niż realne – tworzenia dokumentów planistycznych to jeden z czynników hamujących ich powstawanie. Gminy, bo to one są inicjatorami, wykonawcami i płatnikami, patrzą na te wydatki bez emocji, przeliczają je nieustannie i wskazują, na co pieniądze są bardziej potrzebne. Towarzyszy temu niepewność, czy postępują właściwie, i strach o kolejne wydatki, konieczne gdy w planie trzeba będzie coś zmienić w przypadku pojawienia się wyśnionego inwestora. Te rozterki to wyraz upolitycznienia procesu planowania przestrzennego, w którym „interes przestrzeni” musi (choć nie zawsze do tego dochodzi) ustąpić przed interesem decydenta. W zależności od tego, po której stronie stoimy, nasze odczucia są skrajnie odmienne. Jako architekci często wolimy zmieniać, narzucać swoje. Jako użytkownicy jesteśmy zdeklarowanymi obrońcami stanu obecnego. Tylko te dwie postawy wystarczą, aby uznać planowanie przestrzenne za czynność nieoczywistą i podejrzaną.

Prawo do przestrzeni

W każdej dyskusji o planowaniu niezmiennie pojawia się zasadnicza kwestia – czy przestrzeń jest nasza czy dla nas? W dobie upodmiotowienia społeczeństw pierwsza odpowiedź wydaje się oczywista. Przestrzeń jest nasza, tak jak nasze są miasta, krajobrazy i przyroda. Nasze, czyli czyje? Czy możemy mówić i decydować za wszystkich? I czy sami wiemy, czego chcemy? W jaki sposób zebrać wszystkie głosy i odpowiedzialnie uznać się za gospodarza przestrzeni? Mamy na nią wpływ, często twórczy, budujący i wzbogacający, niekiedy jednak barbarzyński i pozbawiony wyobraźni, ale czy jest to dostateczna przesłanka do mówienia „to jest nasze”? Gdzie są interesy przyszłych pokoleń? Czy będą one równie pewne siebie, czy może przestrzeń będzie dla nich odpadem pozostałym po radosnej twórczości przodków? Gminy odpowiedzialnie podchodzące do swojej roli w kształtowaniu przestrzeni silnie akcentują te pytania w czasie prac nad dokumentami planistycznymi.

A może przestrzeń jest dla nas? Korzystamy z jej bogactwa, ale praw właścicielskich nie nadużywamy. Jej kształtowanie opisujemy jak obrabianie drogocennego kamienia, który, zanim trafi w ręce doświadczonego szlifierza, jest tylko kawałkiem skały. To umiejętności rzemieślnika poparte wieloletnim doświadczeniem, skutkującym właściwym odczytaniem intencji zamawiającego i pełnym wyobrażeniem ostatecznego blasku wykonanej pracy, dadzą efekt. Czy więcej mamy tej skały, czy ludzi potrafiących wydobyć z niej blask?

W planowaniu przestrzennym uczestniczymy, chcąc nie chcąc, wszyscy. Dokumenty planistyczne zapisują wyobrażenia, które rzeczywistość rewiduje codziennie poprzez nasze działania. Tylko w utopijnych wizjach miast idealnych odwzorowywano przekonanie, że znaleźliśmy receptę na szczęście. Marzenia realizowano, niekiedy z lokalnym sukcesem, ale chaos pozostał. Odnajdujemy się w nim, nadajemy mu pozory normalności i pragniemy, by nie było go więcej. Racjonalizujemy osadnictwo, optymalizujemy komunikację, poprawiamy funkcjonowanie infrastruktury społecznej, dbamy o zasoby środowiska i temperujemy ekspansję agresywnego przemysłu. Ciągle też mamy przeczucie, że wszystko przed nami. Źle śpimy, bo świat nie jest dla nas.

Poprawiamy – niekiedy nawet kreujemy przestrzeń – a świat się temu przygląda. To nie jest praca dla inżynierów potrafiących rozwiązywać nawet najbardziej skomplikowane problemy techniczne bez konieczności martwienia się o ich ludzki sens i potrzebę. Ile razy mówimy: to sprawa inżynierska, do rozwiązania. Jednak tam, gdzie niezbędna jest potrzeba wrażliwości, wsłuchania się w potrzeby i właściwe odczytanie otaczających zjawisk, zero--jedynkowe działania inżynierskie już nie wystarczą. Potrzeba kształcenia planistów jest czymś oczywistym i niekiedy należy też uznać, że pracę tę będą wykonywać nie tylko architekci. Możemy tu przypomnieć deregulację zawodów ministra Gowina sprzed lat – odgórna likwidacja urbanistów (i planistów przy okazji) „wyrwała” ich z naszej izbowej ustawy, zrujnowała fundamenty ich zawodowej tożsamości i niebezpiecznie zagroziła procesowi tworzenia planów. Potrzeba pracy z dużymi zbiorami danych, tworzenie klarownych uogólnień i wyciąganie złożonych wniosków kształtować będą nowy rodzaj umiejętności, operujący nowym wyrafinowanym instrumentarium technicznym i prawnym.

Planowanie przestrzenne w Polsce to poligon działań legislacyjnych i festiwal pomysłów obserwowany od początku niepodległości w cyklach około dwudziestoletnich. Ustalenie spójnych zasad ustawowych jest niezbędne, jednak przy okazji wprowadza się rozwiązania, które je podważają. Bo czymże innym są tzw. specustawy (ostatnio tzw. lex deweloper), które niby regulują zagadnienia czysto prawne, a przy okazji rujnują przestrzeń, mają za nic ciągłość planowania i trwałość jego zasad zapisaną we wcześniejszych dokumentach? Jest to przyznanie się do porażki i uznanie, że dotychczasowe rozwiązania nie są skuteczne. Specustawy stanowią swego rodzaju wytrych
do prawa. Upraszczają pozornie postępowania, mylą porządki prawne, mieszają kompetencje i odpowiedzialność, dają złudzenie sprawczości, a ostatecznie odciskają piętno na przestrzeni. Dzisiejsze wygrywa z wczorajszym kosztem przyszłego.

Nie sposób nie wspomnieć o decyzjach lokalizacyjnych. Słynne wuzetki, tzn. decyzje o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, są kolejnym przykładem bezsilności ustawodawcy, mającym źródło w uchyleniu na początku XXI wieku planów ogólnych. Wcześniej jedynie uszczegółowiały one warunki inwestowania na podstawie planu ogólnego, obecnie ustalają je w miejscu, gdzie nie ma planu miejscowego, tj. w gminie, co powinno gwarantować dobre rozeznanie lokalne i odpowiedzialność. Ale władza, niezależnie czy w małej miejscowości, czy w metropolii, także tymi decyzjami realizuje swoją politykę. Tam, gdzie podejście do rozwoju przestrzennego jest racjonalne i odpowiedzialne, będzie wycofywała się z decyzji lokalizacyjnych na rzecz planów miejscowych, pozwalających na bezpośrednie inwestowanie. Tam, gdzie kocha rządzić, decyzje są do tego wygodnym i mocnym narzędziem. Stopień pokrycia gmin miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego wyraźnie pokazuje, która opcja przeważa. Zerwanie ciągłości wydało proces planistyczny w ręce prawników i sądów, piszących swoimi rozstrzygnięciami niejako nową ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każdy problem prawny, planistyczny czy przestrzenny już zinterpretowano. Linie orzecznicze mają swoje sezony, literalne odczytywanie prawa zastępowane jest wykładniami słownikowymi, a uchylanie planów po latach wprowadza niedający się opanować chaos prawny i niepewność rozstrzygnięć.

il. Edgar Bąk

Zmiany tu i teraz

Kolejne podejście do zmiany zasad planowania przestrzennego – opracowanie nowej ustawy – jest w toku. Już w jej założeniach pojawiają się ponownie nazwy dokumentów wcześniej wykreślone i zapomniane. Znowu mają być plany, a nie studia czy analizy. Nie wiadomo, czy to wystarczy. Potrzebna jest głęboka analiza i odpowiedzi na fundamentalne pytania. Kosmetyczne zmiany, nawet najbardziej oczekiwane, nie spowodują przełomu, a ład przestrzenny pozostanie pustym pojęciem. Po niechlubnym końcu Kodeksu urbanistyczno-budowlanego podejmowane dzisiaj działania mają na celu dostrzeżenie i wzmocnienie także innych aspektów procesu planistycznego, takich jak partycypacja społeczna czy związki przyrodniczo-środowiskowe.

Zwłaszcza aktywność obywatelska jest znakiem naszych czasów i staje się szczególnie widoczna. To demokracja w czystej formie, z której dumne są samorządy lokalne. W planowaniu przestrzennym na różnych szczeblach była ona zawsze, ale jako ciekawostka, a nie integralny element walki o ład przestrzenny. Partycypacja to dopuszczenie do głosu innych, konieczność wysłuchania i zrozumienia ich argumentów, uznanie, że możemy się mylić. W wielu miejscach Polski władza lokalna robiła dużo, aby coś „odfajkować”, zamiast czerpać z tego mądrość. „Niezamierzone” utajnianie wyłożenia dokumentów planistycznych do publicznego wglądu lub utrudnianie do nich dojścia, dyskusje publiczne w najbardziej niedogodnych godzinach, nieczytelne obwieszczenia i informacje – trzeba się było postarać, aby nikt niepowołany nie patrzył na ręce. Na tym zawsze cierpi ład przestrzenny. Uczestniczenie w procesach planistycznych to przejaw niezgody na bylejakość. Miasta i gminy, które właściwie odczytały znaczenie procesu planowania przestrzennego i jego uspołecznienia, widzą w ładzie przestrzennym niezbędny element swojego rozwoju, nie tylko w rozumieniu, co gdzie ma stać.

Słyszymy o projektowaniu holistycznym, totalnym, szukamy nowych inspiracji w gwałtownie zmieniającym się świecie, zdobywamy i przetwarzamy dane na nieznaną wcześniej skalę. Wybiegamy myślą w przód, ale nasze realne problemy były, są i będą tu i teraz.

Teobald Jałyński
Teobald Jałyński
Architekt IARP

przewodniczący Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Śląskiej Okręgowej Izby Architektów RP

reklama

Warto przeczytać