Facebook

Miasto w kontekście uchwał krajobrazowych

Z:A 79

KATEGORIA: Temat wydania

Od prawie 6 lat obowiązuje w Polsce ustawa krajobrazowa i tak długo już w całym kraju walczy się z lokalnymi uchwałami, które mają wreszcie nadać elementarny ład przestrzeni publicznej. Chaos reklamowy okazuje się jednak wymagającym przeciwnikiem.

Krajobraz miejski jest zjawiskiem wizualnym, które oddaje charakter przestrzeni i określa jej tożsamość. Zagraża mu jednak powszechny chaos wizualny, przekładający się na negatywny wizerunek miasta. Za jedną z jego najistotniejszych przyczyn podaje się ogromną liczbę reklam umieszczanych dowolnie w przestrzeni publicznej. Mimo że informacja wizualna stanowi nieodłączny element współczesnego miasta, istnieje głęboka potrzeba regulacji tych interwencji. Wraz z wejściem w życie ustawy gminy uzyskały kompetencję do wprowadzenia uchwały będącej aktem prawa miejscowego w sprawie lokalizacji reklam, obiektów małej architektury oraz ogrodzeń. Jednym z pierwszych miast, które zdecydowało się na sporządzenie i uchwalenie takiego dokumentu była Łódź. Za jej przykładem poszły inne, wśród których szczególnym przypadkiem jest miasto Gdańsk.

Ustawa krajobrazowa może stanowić istotne narzędzie ochrony krajobrazu miasta, w szczególności zaś jego przestrzeni publicznej, pod warunkiem jednak, że będzie poprzedzona wnikliwą analizą stanu aktualnego, a także sporządzona w oparciu o opinie mieszkańców oraz firm reklamy zewnętrznej do proponowanych regulacji. agencji zajmujących się tworzeniem reklamy zewnętrznej.

W Warszawie wydano przewodnik przystępnie opisujący ustalenia uchwały krajobrazowej dla stolicy il. źródło M.st. Warszawa

 

Krajobraz miejski jako zjawisko wizualne

Zgodnie z definicją UNESCO (2011) „historycznym krajobrazem miejskim jest obszar urbanistyczny rozumiany jako efekt nawarstwiania się na przestrzeni dziejów wartości kulturowych i przyrodniczych oraz występowania atrybutów, wykraczający poza pojęcie «historyczne centrum» czy «zespół», postrzegany w szerszym kontekście miasta i uwzględniający jego położenie geograficzne” [1]Krajobraz miejski jest jednocześnie zjawiskiem wizualnym, które oddaje charakter miejsca i określa jego tożsamość. Tendencje w projektowaniu urbanistycznym podkreślają jego rolę i znaczenie w poszukiwaniu sposobów scalania współczesnej aglomeracji w oparciu o strategię ciągłości krajobrazowej, w tym z przyrodniczymi terenami podmiejskimi.

Krajobraz kulturowy przejawia się w porządku urbanistycznym, zespołach architektonicznych, trwałych elementach przestrzeni miejskiej i terenach zielonych. W związku z suburbanizacją, obejmującą coraz większą powierzchnię przyległych do miast terenów zabudowanych i przyrodniczych, staje się zjawiskiem dominującym. Jest czymś więcej niż architektoniczna przestrzeń miejska, chociaż ta stanowi jego trwały komponent jako pole oddziaływania i kształtowania określonych wartości. Krajobraz miejski nabiera równocześnie znaczenia wspólnotowego w kontekście przestrzeni sporu, konfliktu oraz kompromisu. W urbanistyce oznacza dążenie do wizualnej harmonii, powiązania architektury z otoczeniem naturalnym przy uwzględnieniu walorów środowiskowych. Co istotne, krajobraz miejski jest wartością, którą należy chronić w celu osiągnięcia ładu przestrzennego.

Przewodnik w formie obrazkowej wyjaśnia zasady sytuowania elementów krajobrazu il. źródło M.st. Warszawa

Kształtowanie informacji wizualnej

Kształtowanie krajobrazu miasta z uwzględnieniem informacji wizualnej ma duże znaczenie. Przestrzeń funkcjonowania różnego rodzaju użytkowników potrzebuje sprawnego systemu komunikacji wizualnej, by przekazywać istotne treści, ułatwiać poruszanie się w przestrzeni, identyfikować funkcje. Językiem komunikacji są wszelkiego rodzaju nośniki informacji, takie jak szyldy, reklamy, plakaty czy drogowskazy. Funkcjonowanie identyfikacji wizualnej powinno właściwie wpisywać się w tkankę miejską i pozytywnie wpływać na wizerunek przestrzeni. Reklama zewnętrzna staje się nie tylko „niezbędnym dla codziennego funkcjonowania miasta środkiem porozumienia”[2], ale wywołuje chaos informacyjny i prowadzi do wizualnego zubożenia przestrzeni miasta. Niestety w wielu miejscach bywa coraz bardziej agresywna w przekazie oraz intensywna w kolorze i formie. Wpływa to szczególnie na przestrzeń publiczną, a przecież kształtowanie jej formy jest jednym z głównych zadań współczesnej urbanistyki.

Ponadto chaos reklamowy powoduje utrudniony odbiór informacji, znieczulenie na przedstawianą treść, zanik znaczących kulturowo wartości, obniżenie szacunku do wartości wspólnej, wzrost aktów wandalizmu, a w konsekwencji zanik ładu przestrzennego i obniżenie rangi przestrzeni publicznej. Uregulowanie obecności informacji przestrzennej ma zatem duże znaczenie dla krajobrazu miasta.

Szyldy reklamowe na ulicach Warszawy, fot. Radek Kołakowski

Regulacje: ustawa krajobrazowa

Ustawa krajobrazowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 774) z dnia 24 kwietnia 2015 r. która weszła w życie 11 września 2015 roku, ma na celu uporządkowanie krajobrazu polskich miast. Ustawa jest długo oczekiwanym narzędziem, które może się stać remedium na chaos wizualny. Wprowadza do systemu prawnego nowe definicje, ale pozwala również radom gmin na przyjęcie własnych zasad regulujących przestrzeń publiczną w aspektach sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, a także pobierania opłaty reklamowej.

Jednocześnie ustawa stworzyła możliwości uchwalenia lokalnego kodeksu reklamowego dla samorządów. Aby istotnie wpłynął on na poprawę krajobrazu miejskiego, już na etapie jego sporządzania powinna być jednak wykonana wnikliwa analiza aktualnego stanu przestrzeni publicznych. Niezbędne są także konsultacje społeczne zarówno przygotowawcze, jak i po stworzeniu regulacji. Okres od uchwalenia ustawy krajobrazowej daje już możliwość przyjrzenia się pierwszym efektom jej stosowania w odniesieniu do polskich miast.

Wielkoformatowe reklamy w centrum Warszawy fot. Paweł Supernak /PAP

Wybrane uchwały krajobrazowe

Wraz z wejściem w życie ustawy krajobrazowej gminy uzyskały kompetencję do wprowadzenia uchwały będącej aktem prawa miejscowego w sprawie lokalizacji reklam, obiektów małej architektury i ogrodzeń ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Jednocześnie usunięty został artykuł o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 3 pkt 9), mówiący o możliwości określania tych zasad w planach miejscowych.

Uchwała krajobrazowa rady gminy jest zatem aktem prawa miejscowego i dotyczy całego obszaru gminy (nie może jedynie obejmować terenów zamkniętych). Władze każdej gminy, przy sporządzaniu uchwały, powinny rozważyć, jakie rozwiązania będą najbardziej odpowiednie ze względu na lokalne uwarunkowania, a także opracować detale poszczególnych regulacji (zasady oraz dopuszczalne wyjątki).

Część polskich miast przystąpiła do sporządzenia uchwały krajobrazowej, aby wprowadzić określone zasady. Uchwałę krajobrazową przyjęto m.in. w Opolu, Poznaniu oraz Krakowie. Obecnie nie funkcjonuje ona jednak nadal w większości polskich miast, w tym również w Warszawie, w której władze miasta wprowadziły zmiany do projektu uchwały po konsultacjach społecznych, ale nie wyłożyły projektu ponownie do publicznego wglądu, przez co została ona uchylona przez wojewodę. Szczególnym przypadkiem sporządzenia tej regulacji jest Gdańsk. Jednym z pierwszych miast w Polsce, które przyjęło uchwałę krajobrazową, jest Łódź, a stało się to 16 listopada 2016 roku. Podstawowe zapisy związane były m.in. z ustanowieniem trzech stref, w których obowiązywały zależne od lokalizacji ustalenia, zgodnie z którymi:

  • format reklamy wolnostojące nie mogą przekroczyć 18 m2;
  • reklama na elewacji podczas remontu zajmować może maksymalnie 30% powierzchni, pozostałą część musi stanowić odtworzenie elewacji;
  • jedna reklama może być eksponowana nie dłużej niż przez 8 miesięcy;
  • reklama na elewacji może zostać umieszczona tylko w II strefie na ścianach szczytowych, i nie może zajmować więcej niż na 25% elewacji;
  • liczba i wielkość szyldów została ograniczona, preferowaną formą są litery przestrzenne;
  • zakaz umieszczania reklam na banerach, reklam wolnostojących bez stałego zamocowania w gruncie oraz reklam mobilnych;
  • ograniczenie reklam cyfrowych;
  • zakaz murali reklamowych.

Niestety, ponieważ uchwała wprowadzała nierówne traktowanie podmiotów oraz w niektórych kwestiach przekraczała upoważnienie ustawowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził jej nieważność. Wśród zarzutów istotny był ten, że w dokumencie nie wskazano warunków dostosowania istniejących tablic i urządzeń reklamowych do zapisów uchwały oraz że na nowo określała kwestie uregulowane już w ustawie o drogach publicznych.

Jak czytamy na stronie internetowej Urzędu Miasta Łodzi: „Mimo iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok unieważniający, została złożona skarga kasacyjna i do czasu rozstrzygnięcia ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks jest nadal obowiązującym dokumentem (wyrok nie jest prawomocny).”

W lutym 2018 roku Łódź ogłosiła, że przystąpiła do prac nad nowym kodeksem reklamowym, a 7 marca 2018 roku radni uchwalili uchwałę intencyjną. Obecnie obowiązująca uchwała ma zostać uchylona, a w jej miejsce zostaną wprowadzone nowe regulacje. Jednym z bardzo ważnych elementów przy tworzeniu nowych zapisów są szerokie konsultacje społeczne.

Przypadek Gdańska

Proces sporządzania uchwały krajobrazowej dla Gdańska rozpoczął się w IV kwartale 2015 roku i był podzielony na kilka etapów, w tym powołanie zespołu konsultacyjnego ds. ochrony krajobrazu, proces projektowy oraz uzgodnienia. Procesowi sporządzania uchwały towarzyszyły konsultacje społeczne (w tym ankieta internetowa oraz telefoniczna). W dużym stopniu opierały się również na współpracy z różnymi środowiskami, grupami społecznymi, interesariuszami procesu. Konsultowane były także z branżą reklamową, w tym z Izbą Gospodarczą Reklamy Zewnętrznej i Pracodawców Pomorza. Do głównych celów uchwały należały: poprawa estetyki przestrzeni publicznej miasta, uporządkowanie zasad lokowania reklam na budynkach oraz wskazanie zasad dla funkcjonowania branży reklamowej. Wszystkie te zadania są istotne z punktu widzenia krajobrazu miasta, ale szczególnie ważna wydaje się być tu jakość przestrzeni publicznej. W tym kontekście uchwała ma na celu m.in.:

  • uporządkowanie nośników reklamowych, ochronę wartościowych elewacji budynków poprzez wskazanie miejsc do umieszczania szyldów, usunięcie „potykaczy” zawężających chodniki;
  • wprowadzenie zakazu lokalizacji banerów na płotach, zwiększenie bezpieczeństwa przy drogach (reklamy wielkoformatowe w odległości 50 m od skrzyżowań),
  • promocję aranżowania witryn zamiast ich wyklejania folią (maks. 30%), umieszczanie ekranów świetlnych tylko na obiektach sportowych, jednolite rozwiązania (o wysokich walorach estetycznych) dla szyldów.

Istotne regulacje dotyczą też reklam na budynkach. Wśród nich znalazły się:

  • możliwość umieszczenia informacji na tzw. ślepych ścianach, siatek reklamowych lub murali;
  • dopuszczenie współfinansowanie remontu budynku poprzez umieszczenie reklamy na rusztowaniu;
  • na obszarach ochrony konserwatorskiej konieczność odwzorowania elewacji, a także ochronę lokatorów przed zasłanianiem okien ich lokali przez reklamę na elewacji.

Uchwała zakłada, że Gdańsk zostanie podzielony na osiem obszarów (w tym SO – obszar najcenniejszy pod względem historycznym, SZ – tereny zieleni, SI – obszary indywidualnej promocji, SP – obszary przemysłowo-usługowe), dla których opracowano wytyczne dotyczące ulokowania m.in. reklam wolnostojących, szyldów, reklam na budynkach oraz obiektów małej architektury. Szczególne zapisy mają dotyczyć obszarów historycznych i cennych założeń urbanistycznych (Głównego Miasta, Stoczni Cesarskiej, Twierdzy Wisłoujście, Westerplatte, Zespołu Klasztornego Cystersów w Oliwie). Natomiast na obszarach przemysłowo-produkcyjnych (przede wszystkim Port Północny, Kokoszki Budowlane, okolice rafinerii i portu lotniczego) oraz w obrębie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wzdłuż obwodnicy, przewidziano mniej restrykcyjne zapisy.

W kwietniu 2020 roku minął dwuletni okres dostosowawczy dla starych reklam umieszczanych w przestrzeni publicznej Gdańska. Przez dwa ostatnie lata zapisy obejmowały tylko nowe reklamy, a nie dotyczyły tych, które pojawiły się w mieście przed kwietniem 2018 roku. Mimo iż pandemia opóźniła możliwość egzekwowania kar, widać już znaczną poprawę w przestrzeni miasta. Gdańscy urzędnicy wzywali przedsiębiorców do usunięcia reklam 2989 razy, a łączna kwota nałożonych kar pieniężnych to 1 782 200 zł. Aby ułatwić właścicielom lokali i restauratorom tworzenie nowych szyldów, zgodnych z gdańską uchwałą krajobrazową, miasto powołało również Gdańską Szkołę Szyldu. Pierwsze tego typu elementy projektanci wykonali bezpłatnie, w zamian za to przedsiębiorcy musieli zgodzić się na wykorzystanie wizerunku. Wciąż jednak nie brakuje przykładów łamania zasad uchwały, a w wielu miejscach widać nielegalne nośniki reklamowe, jak choćby wolnostojące billboardy blisko dróg czy na dachach budynków. Dotychczasowe efekty wdrażania uchwały, należy jednak uznać za bardzo pozytywne.

Wnioski

Ustawa krajobrazowa może stanowić istotne narzędzie ochrony krajobrazu miasta, w szczególności zaś jego przestrzeni publicznej. Ponieważ jednak w swoim zasadniczym założeniu odnosi się głównie do regulacji w stosunku do obecności reklamy w przestrzeni miasta, może mieć niską skuteczność. Jeżeli uchwały krajobrazowe, jako przepisy prawa miejscowego, mają stanowić efektywne narzędzia ochrony krajobrazu, powinny być sporządzane w prosty, czytelny oraz możliwy do egzekwowania sposób. Z kolei sporządzenie uchwał musi wynikać z wnikliwej analizy stanu istniejącego oraz być oparte o partycypację społeczną. Tylko wtedy będą one gwarantowały stworzenie regulacji, które rzeczywiście będą wpływać na kształtowanie krajobrazu miasta.

Przykład uchwały krajobrazowej dla Gdańska wskazuje, że ważnym elementem sporządzania dokumentu były właśnie szerokie konsultacje, w tym także z branżą reklamową, a także późniejsze, konsekwentne wdrażanie uchwały. Najważniejsze jest jednak to, że wszystkie te działania mają na celu ochronę krajobrazu miejskiego oraz powstrzymanie chaosu wizualnego. To istotny krok w kierunku podnoszenia jakości estetycznej przestrzeni publicznych.

 


[1] https://www.unesco.pl/fileadmin/user_upload/pdf/Rekomendacje/Zalecenie_w_sprawie_krajobrazu_miejskiego.pdf, strona 5 punkt 8, online, data dostępu: 29.04.2021.

[2] Cytat za: Wallis A. (1979), Informacja i gwar, Warszawa: PIW w: Nawrocki T. (2011): Miasta nasze a w nich... refleksje o wpływie reklamy zewnętrznej na miejską ikonosferę, „Acta Universitatis Lodziensis Folia Sociologica”, nr 36, 2011.

Magdalena Rembeza
Magdalena Rembeza

adiunkt w Katedrze Urbanistyki i Planowania Regionalnego na Wydziale Architektury Politechniki Gdańskiej; członek zarządu Forum Rewitalizacji Stowarzyszenie, Towarzystwa Urbanistów Polskich oraz International Federation of Housing and Planning; stypendystka Fundacji Kościuszkowskiej; doświadczenie zawodowe zd bywała w Polsce, Anglii, Niemczech i Stanach Zjednoczonych; w latach 2014–2015 odbyła roczny staż na MIT w USA, w ramach Special Program for Urban and Regional Studies

reklama

Warto przeczytać