Facebook

Ład przestrzenny ukryty w piwnicy

Z:A 75

KATEGORIA: Prawo

Istotą regulacji prawnych określających i tak trudny do ujęcia w artykułach oraz paragrafach ład przestrzenny powinno być to, co rzeczywiście ma wpływ na kształt tej przestrzeni. Niestety za sprawą sądowych i urzędowych interpretacji niejasnych przepisów, planowanie i decyzje dotyczące wskaźników urbanistycznych wymykają się spod kontroli urbanistów i architektów na rzecz osób niemających do tego profesjonalnego przygotowania.

Piwnica czy kondygnacja podziemna?

Piwnica współcześnie brzmi niepoważnie w odniesieniu do podziemnego, często wielopoziomowego, garażu czy też kondygnacji użytkowej w zlokalizowanej poniżej poziomu terenu galerii handlowej. W pierwotnym brzmieniu Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sprawa kondygnacji wyglądała następująco: „Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: [...] liczbie kondygnacji – rozumie się przez to liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren antresoli oraz poddaszy nieużytkowych” (§ 3 pkt 14)1.

Ani piwnica, ani nawet suterena zagłębiona nie więcej niż 90 cm poniżej poziomu terenu, według wówczas obowiązujących przepisów, nie mogła być uwzględniana przy określaniu liczby kondygnacji, bo za taką nie była po prostu uznawana. Słowo „kondygnacja” dotyczyło parteru i pięter, a nie tego, co znajduje się pod ziemią i czego nie widać. Dopiero pod koniec 2002 roku w Dzienniku Ustaw nr 75, uchylającym stare rozporządzenie, zdecydowano się na zredefiniowanie tego, co w budynku znajduje się poniżej poziomu terenu, przez dodanie w przepisach definicji wyrażenia „kondygnacja podziemna”. Tak ważna zmiana, siłą rzeczy, musiała pociągnąć za sobą kolejne, m.in. w zakresie definicji kondygnacji.

§ 3. „Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:

  1. kondygnacji – rozumie się przez to poziomą, nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu znajdującego się nad tą częścią, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle większą niż 1,9 m, przy czym za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa,
  2. kondygnacji nadziemnej – rozumie się przez to kondygnację, której nie mniej niż połowa wysokości w świetle, co najmniej z jednej strony budynku, znajduje się powyżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, a także każdą usytuowaną nad nią kondygnację,
  3. kondygnacji podziemnej – rozumie się przez to kondygnację, której więcej niż połowa wysokości w świetle, ze wszystkich stron budynku, znajduje się poniżej poziomu przylegającego do niego, projektowanego lub urządzonego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację”2.

Kluczowe znaczenie dla ładu przestrzennego ma użyte w definicji kondygnacji określenie „lub podziemną”, a to dlatego, że dotychczasowa piwnica stała się nie tylko kondygnacją podziemną, ale przede wszystkim kondygnacją. Co za tym idzie, budynki podpiwniczone czy też obiekty z sutereną, które do tej pory definiowano jako czterokondygnacyjne, stały się w świetle przepisów pięciokondygnacyjnymi. Zmieniono więc odpowiednio przepisy kwalifikujące budynki pod względem wysokości, odnosząc przepis wyłącznie do „kondygnacji nadziemnej”.

„§ 8 W celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujący podział budynków na grupy wysokości:

  1. niskie (N) – do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie”3.

Nie wszystkim kłopotom udało się jednak przy tych zmianach zapobiec. Odniesienie pojęcia kondygnacji do tego, co widać nad ziemią, było (i dalej jest) tak mocno zakorzenione w naszym postrzeganiu, że jeszcze wiele lat po wprowadzeniu nowych przepisów (pismo z ministerstwa z dnia 08.04.2010 do Departamentu RBiT) wyjaśniano, że nie można lokalizować kotłowni gazowych w piwnicy pomimo tego, że w świetle dziś obowiązujących przepisów jest już ona kondygnacją i zawarte w obowiązującej normie pojęcie „na najniższej kondygnacji” mimo wszystko jej nie dotyczy. Obecnie nie ma sensu zastanawiać się, ile wadliwych decyzji o pozwoleniu na budowę wydano w wyniku zamieszania wywołanego niewłaściwą interpretacją wprowadzonych w 2002 roku przepisów, planów miejscowych, WZ-tek w zakresie liczby kondygnacji, bo nie w tym jednak tkwi istota problemu.

W związku powyższym konieczne stały się również zmiany w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (pozostającej w mocy od 1994 roku), zwłaszcza w kontekście wygaszania dotychczas obowiązujących planów miejscowych uchwalonych przed rokiem 1995. W sposób dość ogólny określała ona wymogi stawiane projektantom planów, w których należało ustalić „lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy”4.

Powstające na podstawie nowej ustawy plany miejscowe posługiwały się zatem różnie definiowanymi wskaźnikami intensywności zabudowy. Część z nich określała je jako stosunek procentowy powierzchni zabudowy do powierzchni działki, inne bazowały na stosunku powierzchni całkowitej budynku liczonej po obrysie ścian zewnętrznych kondygnacji nadziemnych do powierzchni działki, przy czym wskaźnik dotyczył wyłącznie kondygnacji tworzących powierzchnie zabudowy, czyli w zgodzie z definicją kondygnacji nadziemnych. Sytuacja ta przez lata nie budziła wątpliwości. Czasem tylko pojawiały się orzeczenia i opinie dyskutujące z tym, czy balkony, które są wliczane do powierzchni całkowitej, a niewliczane (jako niepodparte) do powierzchni zabudowy, powinny być uwzględniane przy określaniu wskaźnika, czy też nie. W odpowiedzi pomagał fakt, że w wielu planach wartość wskaźnika intensywności stanowiła wprost iloczyn dopuszczalnej powierzchni zabudowy i maksymalnej liczby kondygnacji. Taka definicja przez lata zapisała się w świadomości urbanistów, architektów, urzędów i sądów administracyjnych. Aż przyszedł rok 2010.

Nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyniosła definicję wskaźnika intensywności zabudowy określonego jako „wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej”5.

Legislatorzy nie zwrócili wówczas uwagi na fakt, że powierzchnia całkowita dotyczy wszystkich kondygnacji budynku (w tym świeżo dołączonych do tej grupy podziemnych). Z racji nowego brzmienia przepisów trzeba było wyjaśniać ich istotę, co uczynił np. Zespół Rzeczoznawców przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP (Opinia nr ZR 52 Kraków, 27 czerwca 2017 r.). Stwierdzono, że „wskaźnik intensywności zabudowy podobnie jak powierzchnia zabudowy, nieprzekraczalna linia zabudowy, jak i obowiązująca linia zabudowy są parametrami urbanistycznymi i nie należy odnosić ich do obiektów podziemnych i podziemnych części budynków”6.

Podobnym stanowiskiem Rada Gminy Domaniów broniła swojej uchwały przed WSA z siedzibą we Wrocławiu (wyrok z dnia 27 sierpnia 2013 r.)  – „Po pierwsze w treści tej normy (PN-ISO 9836:1997) nie ma w ogóle mowy o «wskaźnikach intensywności zabudowy», a o wskaźnikach powierzchniowych i kubaturowych, co nie jest tożsame. Po drugie w żadnym miejscu tej normy nie jest napisane, że powierzchnia całkowita powinna być wykorzystywana do określenia maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Po trzecie, nawet gdyby przyjąć, że za «powierzchnię całkowitą zabudowy» można by uznać określoną w normie «kubaturę budynku», to zgodnie z tą normą do obliczeń można by przyjąć zarówno wszystkie kondygnacje, jak i wyłącznie te, które znajdują się powyżej poziomu terenu, a więc kondygnacje nadziemne. Należy także zauważyć, że ani w u.p.z.p., ani w r.M.I., nie ma odwołania do tej normy, a zatem przy ustalaniu wskaźników intensywności w planie miejscowym omawiana norma w ogóle nie może mieć zastosowania.

Nie można również pomijać aspektu przestrzennego, tj. dbałości o ład przestrzenny, który w odbiorze przez człowieka nie jest postrzegany poprzez pryzmat tego, co jest «pod ziemią», a wręcz przeciwnie, istotne znaczenie ma tylko to, co jest «nad ziemią», a więc dla zachowania ładu przestrzennego kluczowe jest określenie, ile kondygnacji nadziemnych może posiadać budynek, a nie ile łącznie budynek powinien posiadać kondygnacji, bo właśnie taki tok postępowania mógłby doprowadzić do zakłócenia ładu przestrzennego, wynikający z nadinterpretacji tego zapisu przez inwestorów, którzy wykorzystując dopuszczoną maksymalną intensywność zabudowy, realizowaliby budynki o większych kubaturach widocznych powyżej poziomu terenu (nie realizując kondygnacji podziemnych).

[...] Ponadto trzeba zauważyć, że pozostałe parametry oraz wskaźniki zagospodarowania terenu przewidziane przez ustawodawcę, w tym linie zabudowy, wysokość zabudowy i powierzchnia zabudowy, również, co do zasady, odnoszą się do kondygnacji nadziemnych (a przecież obrys budynku poniżej poziomu terenu może wykraczać poza obrys kondygnacji nadziemnych, a wysokość budynku poniżej poziomu terenu dla zachowania ładu przestrzennego praktycznie nie ma znaczenia), a zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że ustawodawca ustalając wymóg określenia np. linii zabudowy czy wysokości zabudowy, miał na myśli kondygnacje nadziemne, a już przy ustalaniu wskaźnika intensywności zabudowy, zarówno kondygnacje nadziemne, jak i podziemne”7.

Na zakończenie podkreślono, że „zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 56, poz. 461) wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia (a więc de facto również do określenia wysokości budynku na podstawie określonej w planie miejscowym intensywności zabudowy), mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku (nie są brane pod uwagę kondygnacje podziemne), do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, (...) bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Innymi słowy przy założeniu, że określony w planie miejscowym wskaźnik intensywności zabudowy dotyczyłby również kondygnacji podziemnych, niemożliwe byłoby (biorąc pod uwagę przytoczoną definicję sposobu mierzenia wysokości budynku) jednoznaczne określenie dopuszczonej maksymalnej wysokości budynku”8.

Zatarcie sensu?

W ten sposób, jak to się dzieje w przypadku każdej nowej regulacji prawnej, definicja wskaźnika intensywności zabudowy obrastała w orzecznictwo. Niestety w kilku ostatnich latach okazywało się, że brak precyzji w jego określeniu, przy poddaniu go niewrażliwej na pojęcie ładu przestrzennego ocenie sądów administracyjnych, literalnie czytających prawo, doprowadził do równie niezrozumiałego, co szkodliwego, wypaczenia i zatarcia pierwotnego (do niedawna oczywistego) sensu przepisów.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 stycznia 2020 roku brzmi – „Skoro zatem z literalnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 omawianej ustawy wynika, że intensywność zabudowy określa wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, to tak sformułowany przepis ustawy nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, że intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. Tym samym stosowany w urbanistyce i budownictwie wskaźnik intensywności zabudowy stanowi stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynków do powierzchni terenu działki budowlanej”9.

Nie tylko każdy kosztorysant liczący wartość robót czy konstruktor wyceniający projekt, lecz także każdy architekt wie, do czego służy parametr powierzchni całkowitej budynku, i jak ją określać oraz dzielić.

Zgodnie z pkt. 5.1.3.1 oraz 5.1.3.2 przywołanej w rozstrzygnięciu normy PN-ISO 9836:1997 „Powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Jako kondygnacja mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i kondygnacje magazynowe […].[…] Powierzchnia całkowita każdej kondygnacji mierzona jest na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad”. Cytowana norma niestety nie określa, jakie znaczenie ma dla jej interpretacji mocno uznaniowy charakter słowa „mogą” i do kogo należy ocena, czy dana część podziemna jest kondygnacją, czy też nie. Dla zagadnienia ładu przestrzennego jest to jednak odpowiedź kluczowa. Bazując na pojawieniu się błędnej i zaskakującej interpretacji w orzecznictwie, wojewodowie oraz sądy coraz częściej odmawiają gminom prawa do określania w planach miejscowych wskaźnika intensywności zabudowy, jak to się działo przez lata, wyłącznie dla kondygnacji nadziemnych. „W ocenie Wojewody rada gminy, wskazując w definicji kondygnacje nadziemne budynków, a pomijając kondygnacje podziemne, naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez nieuprawnioną modyfikację sposobu ustalenia wskaźnika intensywność zabudowy oraz przekroczyła kompetencję ustawową w zakresie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. W przekonaniu organu tak przyjęty zapis § 2 pkt 2 tej uchwały stanowi nieuprawnioną modyfikacją przepisu rangi ustawowej, co należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa”10.

Tym samym de facto martwy stał się art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – „kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (…) należy do zadań własnych gminy”. Za planowanie przestrzenne zabrali się sędziowie i wojewodowie.

W taki oto sposób znaleźliśmy się w sytuacji, w której plany miejscowe możemy podzielić na dwie grupy. Do pierwszej należą te, niezawierające własnej definicji wskaźnika intensywności zabudowy, bo nie została ona określona przez autora planu lub wojewoda uznaje wyłącznie tę ustawową, której interpretacja co do kondygnacji podziemnych zależy od organu administracji architektoniczno-budowlanej. Do drugiej zaś grupy zaliczaja się plany z zapisami odnoszącymi wskaźnik intensywności zabudowy wyłącznie do kondygnacji nadziemnych, będące w tej kwestii sprzeczne z prawem, więc możliwe do zaskarżenia.

Trudno sobie wyobrazić skalę chaosu i potencjalnych roszczeń inwestorów, którzy otrzymają rozstrzygnięcia określające wartość zakupionego pod inwestycję terenu zależne od przyjętych przez administrację interpretacji. Jeszcze trudniej będzie znaleźć inwestora, który „roztrwoni” powierzchnię całkowitą na parkingi podziemne, żeby dla komfortu mieszkańców „schować” samochody pod ziemię czy w jakimkolwiek garażu, skoro straci tym samym podstawową powierzchnię sprzedaży. Za to bardzo łatwo wyobrazić sobie, jaki skutek dla jakości otaczającej nas przestrzeni będzie miało takie definiowanie wskaźnika intensywności.

Tak interpretowane plany miejscowe nie spełniają ustawowego obowiązku określenia tego, co jest istotą ładu przestrzennego, czyli widocznych gabarytów budynków. Ustawa o planowaniu przestrzennym wraz z przepisami wykonawczymi w żadnym miejscu nie nakazuje określania w planach miejscowych gabarytów części podziemnych budynków czy powierzchni kondygnacji podziemnych, a jedynie wysokości (nie głębokości) i powierzchni zabudowy.

Trudno znaleźć uzasadnienie dla ustawowego regulowania w szeroko pojętym planowaniu przestrzennym gabarytów zabudowy podziemnej, czyli tego, co w tej przestrzeni się nie pojawia. Łatwo natomiast wyobrazić sobie, że mająca jakiekolwiek przesłanki do takiego ograniczenia gmina dysponuje szeregiem narzędzi, żeby je do planu wprowadzić. Również przepisy wykonawcze do ustawy o planowaniu przestrzennym określające tworzenie warunków zabudowy terenu w przypadku braku planu miejscowego jasno definiują, że to, co pod ziemią, nie jest dla ładu przestrzennego istotne, i nakazują wykonanie analizy otoczenia w zakresie linii zabudowy, powierzchni zabudowy (czyli tego, co analizujący może gołym okiem określić) i wysokości, a nie głębokości czy wartości powierzchni całkowitej liczonej łącznie z podziemiem. Czy naprawdę ustawodawcy chodziło o to, że nie można powiększyć piwnicy, zrobić tarasu z balustradą na dachu, aby nie zakłócić ładu przestrzennego poprzez zwiększenie powierzchni całkowitej?

Nie sposób pogodzić się z faktem, że parametr mający głównie znaczenie ekonomiczne, służący do sprawdzenia efektywności oraz określania wskaźnikowych kosztów inwestycji, wyparł powierzchnię zabudowy i wysokość budynku oraz stał się decydującym parametrem kształtującym lub raczej burzącym ład przestrzenny. O charakterze tego wskaźnika najdobitniej świadczy to, że przepisy określające formę i zakres projektu nie wymagają jego podawania w projekcie budowlanym czy też to, że zmiana powierzchni całkowitej nie jest w świetle prawa budowlanego zmianą istotną, więc jako taka nie musi być wpisywana do decyzji o pozwoleniu na budowę obok parametrów rzeczywiście istotnych, takich jak powierzchnia użytkowa czy kubatura. Projektant nie ma zatem obowiązku zamieszczania w projekcie budowlanym informacji o powierzchni całkowitej budynku, a współczynnik intensywności zabudowy, którego urząd nie ma możliwości zweryfikowania, powinien podać jedynie w celu potwierdzenia zgodności z MPZP.

Co dalej?

Żeby powstrzymać rozlewanie się chaosu przestrzennego, oszczędzić inwestorom niespodziewanych strat, a gminom roszczeń odszkodowawczych, niezbędne jest ujednolicenie i prawne usankcjonowanie prawidłowego w aspekcie planowania przestrzennego sposobu obliczania wskaźnika intensywności zabudowy.

Rozwiązań opisanego problemu jest kilka. Najbardziej poprawne i spójne w kontekście pozostałych regulacji prawnych byłoby odniesienie tego parametru (jak w przepisach wykonawczych do decyzji o WZ czy w zakresie planów miejscowych) jedynie do powierzchni zabudowy. Nie jest to niestety proste z racji tysięcy obowiązujących planów zagospodarowania, które odnoszą go do powierzchni całkowitej nadziemia. Prostszym sposobem byłoby precyzyjne ustawowe zredefiniowanie wskaźnika intensywności zabudowy i odniesienie go wyłącznie do kondygnacji nadziemnych czy też w ostateczności dopuszczenie dzielenia intensywności na podziemną oraz nadziemną (jeżeli znalazłoby się sensowne uzasadnienie dla ograniczenia części podziemnej budynku). Najlepsze i chyba najprostsze rozwiązanie to powrót do definicji kondygnacji w odniesieniu jedynie do części nadziemnej budynku przy zachowaniu odrębnej definicji kondygnacji podziemnej.

Wrócilibyśmy wówczas legalnie i jednoznacznie do sytuacji, w której moglibyśmy powiedzieć, że mamy do czynienia z budynkiem czterokondygnacyjnym z garażem podziemnym, a nie pięciokondygnacyjnym z jedną kondygnacją podziemną i czterema naziemnymi, co zwłaszcza w rozumieniu ładu przestrzennego i potocznego pojmowania liczby kondygnacji budynku wydaje się dalece zasadne. Właściwą wagę w planowaniu przestrzeni odzyskałoby w ten sposób to, co faktycznie ją definiuje.

PRZYPISY:
  1. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 1995 nr 10, poz. 46).
  2. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2020 nr 75, poz. 609).
  3. Tamże.
  4. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1994 nr 89, poz. 415), rdz 2, art. 10, pkt 6.
  5. Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2010 nr 130, poz. 871), art. 1, pkt 4.
  6. Opinia nr ZR 52 z dnia 27 czerwca 2017 r.
  7. I SA/Wr 475/13.
  8. Tamże
  9. WNP-I.4131.234.2019.JF.
  10. Tamże.

il. Maria Grejc.

 

 

 

 

Przemysław Kokot
Przemysław Kokot
Architekt IARP

członek Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów RP, wspólnik w biurze OPEN ARCHITEKCI, ostatnio zaangażowany w proces powstawania studium rozwoju dla miasta Kalemie w Demokratycznej Republice Kongo

reklama

Warto przeczytać