Facebook

Kryzys gospodarki przestrzennej

Z:A 68

KATEGORIA: Temat wydania

Kryzys gospodarki przestrzennej w Polsce narasta od wielu lat. Brak racjonalnej polityki przestrzennej i wady planowania przestrzennego są przedmiotami powszechnej oraz uzasadnionej krytyki. Najpełniejszą i najszerzej udokumentowaną ocenę tego stanu przedstawia najnowszy raport Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN.

Według raportu Studia nad chaosem przestrzennym głównym źródłem kryzysu i przeszkodą w budowie racjonalnego modelu gospodarki przestrzennej w Polsce jest  neoliberalizm władz publicznych, które po 1989 roku, za sprawą budowy gospodarki wolnorynkowej, uczyniły przedmiotem gier rynkowych gospodarkę przestrzenną, politykę mieszkaniową i rynek nieruchomości, dziedziny których kontrola jest konieczna, bowiem nie spełniają one warunków i kryteriów wolnego rynku. Konsekwentnie, polityczne decyzje systematycznie obniżały rangę oraz pozycję gospodarki przestrzennej i planowania przestrzennego w zarządzaniu krajem. Proces ten dobrze ilustruje usytuowanie tych problemów w strukturze władz centralnych. W pierwszych sześciu latach  rządów 1989-1995 szef resortu budownictwa, nadzorujący te działy, był członkiem Rady Ministrów, a problemami planowania przestrzennego, urbanistyki i architektury zajmowało się kilka departamentów oraz dwóch podsekretarzy stanu. W roku 1996 Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej  i Budownictwa zostało zlikwidowane, a problematyka gospodarki i planowania przestrzennego została przeniesiona do powołanego Urzędu Centralnego, a następnie kolejnymi decyzjami Rady Ministrów status Urzędu obniżono przez odebranie jego kierownikowi rangi rządowej.

BEZPOŚREDNIA PRZYCZYNA KRYZYSU
Bezpośrednią przyczyną kryzysu są wadliwe regulacje, które wprowadziły prymat prawa własności nad interesem publicznym, a w orzecznictwie utrwaliły zasadę wolności zabudowy i ustanowiły silną pozycję polityczną grup interesu, mających na celu osłabianie planowania przestrzennego i publicznej kontroli rynku nieruchomości. Prawo ograniczyło rolę planowania przestrzennego i zmniejszyło nadzór gmin nad procesami budowlanymi. Jego dużą wadą jest niespójność. Normy generalne z zasady trafnie określają merytoryczne cele ustaw, lecz ich realizacja często bywa ograniczona, a niekiedy nawet nierealna, bowiem brak szczegółowych regulacji, które by ją zapewniły.
Ustawy określające procesy przestrzenne z zasady raczej nie monitorują skutków regulacji o kluczowym znaczeniu dla ochrony ładu przestrzennego. Zmiany po roku 2003 nie uwzględniały stopnia anarchizacji gospodarki przestrzennej w Polsce. Przykładem jest wprowadzenie ustawowego odrolniania gruntów w miastach, bez powiązania z bilansem terenów budowlanych i prognoz inwestycyjnych.

fot. Google Earth, Moriñigo w Hiszpanii –wyraźnie widoczne granice terenów zabudowanych.

PRAWNE ŹRÓDŁA CHAOSU
Chaos, zwłaszcza na terenach presji inwestycyjnej, powodują decyzje administracyjne o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw. wuzetki), które umożliwiają lokalizowanie inwestycji na obszarach pozbawionych planów miejscowych. Miały one służyć uzupełnianiu zabudowy na terenach zurbanizowanych (jak ich prawny pierwowzór w Niemczech), a stały się podstawą pozwoleń na budowę co drugiej inwestycji w Polsce. Prawo, obok stanowienia ram dla racjonalnych, mądrych działań, powinno również spełniać funkcje kontrolne i prewencyjne. Jego rolą jest ograniczanie nieracjonalnego działania w gospodarowaniu przestrzenią oraz zakazywanie podejmowania tych społecznie i gospodarczo szkodliwych, burzących ład przestrzenny. Powinno zapobiegać i chronić lokalną społeczność i kraj przed nieracjonalnym postępowaniem, które marnotrawi publiczne środki i majątek, generuje wadliwe zagospodarowanie terenu – osiedla bez zieleni, szkół i opieki lekarskiej, obszary zabudowy pozbawione transportu publicznego. Tych zadań polskie prawo nie realizuje. Szczególne nasilenie negatywnych zjawisk przyniosło ostatnie kilkanaście lat wraz z rozwojem gospodarczym i boomem inwestycyjnym, wywołanym przez fundusze unijne. Rozpraszanie zabudowy i niekontrolowana suburbanizacja niszcząca krajobraz Polski przybrały rozmiary niespotykane w cywilizowanych krajach.
WADLIWE PRAWO I DYSFUNKCJONALNY SYSTEM PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO
Prawo nie spełnia swojej roli – nie reguluje procesów osadniczych, urbanizacyjnych i inwestycyjnych. Podstawowe dokumenty, jakimi powinny być w tym zakresie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obejmują wprawdzie 28% powierzchni kraju, jednak w większości są uchwalane dla terenów o ograniczonym ruchu budowlanym, w tym także tych, które nigdy nie będą zabudowane. Plany miejscowe często mają wadliwą strukturę programową, bowiem przeznaczają pod zabudowę mieszkaniową tereny wielokrotnie przekraczające potrzeby i możliwości ekonomiczne gmin. W całym kraju, według stanu na koniec 2012 roku, umożliwiają one zasiedlenie 62 mln osób. Jeszcze groźniejsze są wyniki bilansów przeznaczenia terenów według obowiązujących studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Szacunek ich chłonności demograficznej przekracza 200 mln mieszkańców. Niesprawne planowanie przestrzenne uniemożliwia wyważanie, często sprzecznych, interesów publicznych i prywatnych. Zapomnieliśmy, że jedynie sprawne planowanie zapobiega konfliktom nieuniknionym w gospodarowaniu przestrzenią. Istotną prawną wadą planowania przestrzennego, jest również brak możliwości przeprowadzenia scaleń na terenach rozwojowych. W konsekwencji, zarówno na obszarach objętych planem, jak i na pozostałych należących do gmin, urbanistyka stanowi odwzorowanie układu podziałów rolnych i granic gospodarstw chłopskich.
SPOŁECZNA OBOJĘTNOŚĆ
Kryzys gospodarki przestrzennej w Polsce jest pogłębiany przez niedocenianie racjonalnego planowania przez społeczeństwo. Przeciętny obywatel nie wie, że jego podatki pokrywają również straty wywoływane chaosem przestrzennym i wadliwymi aktami planowania. Społeczeństwo obywatelskie – ważne w teorii, gdyż w jego imieniu działają i na jego mandat powołują się wszyscy bez wyjątku aktorzy „gry o przestrzeń” – ma bardzo ograniczony wpływ na kształt polityki przestrzennej, bo konsultacje społeczne
nie spełniają swojej roli. Są zbiurokratyzowane i adresowane do instytucji oraz grup zawodowych zainteresowanych głównie ochroną swoich interesów.

fot. Adam Kowalewski, Chaos przestrzenny na przedmieściach Warszawy.

STRATY SPOŁECZNE I GOSPODARCZE

Chaos przestrzenny i niekontrolowana urbanizacja generują kolosalne starty społeczne i gospodarcze. Dotyczą one praktycznie wszystkich dziedzin naszego życia i są efektem systematycznego osłabiania publicznej kontroli procesów przestrzennych przez ekipy rządzące III rp. Główne koszty kryzysu ponoszą lokalne społeczności,  mieszkańcy gmin, których budżety są rujnowane przez wadliwe plany miejscowe (w wielu wypadkach naruszające elementarne zasady ładu przestrzennego). W skrajnych przypadkach to także zmarnotrawione setki milionów złotych. Patologie przestrzenne i żywiołowe procesy urbanizacyjne obniżają społeczną wartość przestrzeni, degradują zagospodarowanie terenu pod względem funkcjonalnym i kulturowym. Zróżnicowanie jego standardów na obszarach bezplanowej urbanizacji powoduje polaryzację społeczno-przestrzenną i osłabia więzi społeczne. W przeważającej części są to także tereny o niskiej kulturowej wartości. Rozproszona zabudowa nie jest dostosowana do lokalizacji miejsc pracy i istniejących układów komunikacyjnych, a niewydolna sieć komunikacyjna nie może obsłużyć rosnącego natężenia ruchu. Wskutek tego zatłoczenie drogowe w polskich aglomeracjach osiągnęło katastrofalne rozmiary, plasują się one od lat w niechlubnej ścisłej czołówce miast Europy o najniższej średniej prędkości przejazdu. Według aktualnych szacunków koszty dojazdów do pracy z odległości powyżej 5 km sięgają 26 mld zł rocznie. Dodatkowo czas tracony na dojazdy ogranicza dostęp do usług, terenów rekreacyjnych i obiektów kultury. Do rozproszonej i chaotycznej zabudowy gminy nie są w stanie doprowadzić wodociągów, kanalizacji oraz sieci energetycznych. Również zapewnienie odpowiedniego standardu infrastruktury społecznej jest niemożliwe ze względu na jej wysokie koszty na terenach rozproszonej zabudowy. Chaos urbanizacyjny i reklamy niszczą krajobraz, zwłaszcza jego walory estetyczno-widokowe, a niesprawne planowanie przestrzenne i brak kontroli zmian zagospodarowania terenu powiększają koszty funkcjonowania środowiska przyrodniczego. Straty w tym ostatnim są nieuniknionym następstwem rozwoju gospodarczego, ale można je ograniczyć, jeśli system planowania przestrzennego i organizacja systemów osadnictwa będą spójne z wymogami przyrody. Obecnie szczególnie szkodliwa jest zabudowa cennych terenów powodująca defragmentację naturalnych układów – korytarzy ekologicznych i klinów nawietrzających w miastach.

fot. Google Earth Białołęka – ul. Ostródzka – ulica zbiorcza – szerokość 6 m. Główne pasmo rozwojowe aglomeracji stołecznej o chłonności docelowej 600 tys. mieszkańców.

NIEEFEKTYWNE ZAGOSPODAROWANIE PRZESTRZENI, A STRATY GOSPODARCZE
Nie znamy pełnego rozmiaru strat generowanych przez złe zakoszarowanie przestrzenne, badania w dziedzinie ekonomiki polskich miast są na niskim poziomie. Część zidentyfikowanych kosztów jesteśmy w stanie dokładnie określić, a część jedynie oszacować na podstawie analiz prowadzonych w innych krajach. Zidentyfikowane w iii tomie Studiów koszty i straty związane z chaosem przestrzennym dotyczą bezpośrednio osadnictwa, a zwłaszcza obsługi infrastruktury publicznej, uzbrojenia terenów, dysfunkcji urbanistyczno-przestrzennych i niskiej efektywności ekonomicznej osadnictwa. Udokumentowany został wzrost kosztów infrastruktury technicznej (budowy i eksploatacji) oraz transportu i mobilności. Wysokie straty wywołują zwłaszcza wzrost mobilności dziennej, zwiększenie popytu na transport, nieefektywność transportu publicznego, bezpieczeństwa ruchu drogowego i pogarszanie się warunków obsługi transportowej. Bezplanowa urbanizacja, a w szczególności rozpraszanie zabudowy, wydłuża dojazdy. Według aktualnych szacunków nakłady na dotarcie do pracy z odległości powyżej 5 km sięgają 26 mld zł rocznie. Istotne są również straty na rynku nieruchomości. Nieuzasadnione koszty ponosimy, przez wyznaczanie zbyt dużych terenów pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i planach miejscowych. Wiele gmin ponosi lub będzie ponosić opłaty za wykup gruntów pod drogi oraz na budowę infrastruktury technicznej na obszarach, które nigdy nie będą zabudowane, na skutek wielokrotnie przeszacowanych potrzeb terenowych dla budownictwa mieszkaniowego. Według dostępnych szacunków koszty te wynoszą od 67 mld zł (według GUS z ankiet gminnych) do 129 mld zł (na podstawie symultanicznych badań Kozińskiego i Olbrysza). Ich wielkość grozi bankructwem wielu gmin i stanowi zagrożenie dla stabilności finansów publicznych w skali całego kraju. Od lat rejestrujemy wysokie koszty zniszczeń zabudowy i infrastruktury na terenach objętych ryzykiem powodzi i powstawania osuwisk, które zostały zabudowane w wyniku wadliwych decyzji lokalizacyjnych. Według Programu Bezpieczeństwa Powodziowego w Dorzeczu Wisły Środkowej „79% planów miejscowych uchwalonych przez gminy środkowej Polski tereny zagrożone powodzią przeznaczyło pod zabudowę”. Straty ekonomiczne powoduje brak systemu rezerwacji obszarów pod publiczne inwestycje ponadlokalne, zwłaszcza na drogi szybkiego ruchu i korytarze przesyłowe. Chaotyczna, rozproszona zabudowa zwiększa koszty wykonania i eksploatacji sieci kanalizacyjnych, wodociągowych, gazowych, ciepłowniczych, energetycznych, telekomunikacyjnych, drogowych i oświetleniowych. Wymaga też utrzymania nieracjonalnie dużej liczby małych szkół, przedszkoli czy ośrodków zdrowia, w których koszty jednostkowe są wyższe niż w większych placówkach, bo budynki, sprzęt i personel nie są efektywnie wykorzystywane. Nadmiar terenów przewidzianych w planach miejscowych pod zabudowę skutkuje wirtualnym rynkiem nieruchomości, a równocześnie wadliwym systemem planowania. Błędy prawa uniemożliwiają gminom wykorzystanie wzrostu wartości terenów wskutek uchwalenia planów miejscowych, zwłaszcza wpływów z opłat planistycznych, podatków oraz opłat adiacenckich.

Plan Aleksandrii – prawie współczesny program miejski.

ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA KRYZYS GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ

Kto stoi za ogromnymi stratami, które ponosi państwo i społeczeństwo w następstwie chaosu przestrzennego? Niewątpliwie władze publiczne, bowiem to one stanowią prawo, odpowiadają też za stan kontroli procesów urbanizacyjnych i politykę przestrzenną kraju. Należy pamiętać, że ta rola rządzących istnieje od zarania naszej cywilizacji, od miast Mezopotamii, Egiptu i Starożytnej Grecji. W vi wieku p.n.e. Aleksandria została zaprojektowana przez macedońskiego architekta Dinokratesa na polecenie  Aleksandra Wielkiego. Jej program zawierał wiele funkcji, które spotykamy we współczesnym mieście – dzielnice mieszkaniowe, świątynie, stadiony, cmentarze, fortyfikacje, koszary i dwa porty. Troska o miasto była dla rządzących jednym z najważniejszych zadań również w średniowieczu i jest nim w xxi wieku. Obecnie władze publiczne określają zasady budowy miast, modele przestrzenne, systemy administrowania oraz reguły społeczne i prawne. Decydują o architekturze, przestrzeniach publicznych i mieszkalnictwie. Zmieniały się programy, funkcje, instytucje i organizacja, ale sens od wieków pozostawał ten sam – miasto jest ważne. W krajach Europy ingerencja władz centralnych w sprawy miast, architektury i urbanistyki, a także nadzór nad nimi jest zjawiskiem powszechnym. Przykładem był osobisty wkład kolejnych prezydentów Francji w budowę Muzeum d’Orsay, dzielnicy La Défense z Le Grande Arche, Centrum Pompidou i piramidy Luwru. Wszystkie te projekty zrealizowano jako prezydenckie, bowiem Paryż, jego urbanistyka i architektura to kwestie zbyt ważne, aby decyzje w ich sprawie podejmowali projektanci.

ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA CHAOS URBANIZACYJNY W POLSCE

Niechętnie dyskutujemy o odpowiedzialności za chaos urbanizacyjny i jego skutki, na wiele pytań brak odpowiedzi. Dlaczego mamy społeczne przyzwolenie na bałagan i brzydotę, na patologie urbanizacyjne naruszające interesy wszystkich obywateli? Dlaczego jesteśmy świadkami rażącej sprzecznością pomiędzy deklaracjami dokumentów rządowych, takich jak Założenia Krajowej Polityki Miejskiej i Strategia Odpowiedzialnego Rozwoju a diagnozami, rekomendacjami oraz decyzjami kolejnych rządów i kadencji Sejmu. Warto przypomnieć treść uchwały Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030. W uchwale m.in. stwierdza się: „Nieuporządkowany system gospodarki przestrzennej wywołuje konkretne skutki w sferze społecznej i gospodarczej. Są nimi przede wszystkim problemy społeczne w postaci patologii, alienacji, frustracji i konfliktów wynikające z segregacji społecznej […] Efektem braku konsekwentnej polityki przestrzennej jest  niekontrolowana urbanizacja wywołująca koszty budowania dodatkowej infrastruktury nieuzasadnionej rachunkiem ekonomicznym, wydłużenie czasu dojazdu do centrum (do miejsc pracy, edukacji, usług). […] Konsekwencją obecnego systemu gospodarki przestrzennej jest bardzo niska – ekonomiczna i społeczna – efektywność nakładów na infrastrukturę oraz nieopłacalność rozwoju i utrzymania transportu publicznego. […] Przepisy kolejnych ustaw dotyczących sfery przestrzennej należą do najczęściej i powszechnie, do tego całkowicie bezkarnie, łamanych przepisów […]. Obecne regulacje prawne wzmacniają niekorzystne zjawiska, blokując szanse rozwojowe przede wszystkim obszarom zurbanizowanym, sprzyjają rozpraszaniu zabudowy [...]”. Wkrótce minie 10 lat od tej uchwały, jednak nic nie wskazuje na to, aby wzrosły szanse na przeprowadzenie w Polsce systemowej  reformy gospodarki przestrzennej, a także zmiany prawa. 

ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA STAN POLSKIEJ URBANISTYKI I MIAST
Wpływ na stan gospodarki przestrzennej mają nie tylko rządzący, lecz także grupy interesu i użytkownicy przestrzeni. Rodzi to następne pytania Cui bono: kto jeszcze odpowiada za kryzys polskiej przestrzeni? Czyje interesy i wpływy są na tyle ważne, że rządy iii rp akceptują od kilkunastu lat wadliwy i szkodliwy system zarządzania przestrzenią? Niestety, również to pytanie rzadko stawia się w naszych dyskusjach o gospodarce przestrzennej, a odpowiedź jest bardzo potrzebna, jeśli chcemy pokonać barierę zmian. 

Likwidacja szkodliwych administracyjnych decyzji o warunkach zabudowy, tzw. wuzetek, dyskutowana od wielu lat, stanowi jeden z warunków racjonalnego zagospodarowania terenu i tworzenia przestrzeni o wysokiej jakości. Jednocześnie ograniczy ona także firmom konsultingowym rynek o wymiarze rocznym kilkudziesięciu milionów złotych. Olbrzymie honoraria utracą lobbyści, spekulanci na rynku nieruchomości, kancelarie prawne i firmy projektowe przygotowujące wystąpienia inwestorów i negocjujące z urzędami warunki zabudowy. Wynagrodzenia w tej dziedzinie to nieraz setki tysięcy złotych przy jednej tylko inwestycji. Planowanie przestrzenne bardzo by te dochody ograniczyło. Utrzymaniem status quo są zainteresowani właściciele karłowatych gospodarstw rolnych, których interesów skutecznie broni jedna z partii rządzących. Jednak wbrew zapewnieniom jej polityków chłopi „nie budują na swoim”, bowiem wieś się wyludnia, a tereny rolne wykupują inwestorzy. Nie wspierają zmian także niektóre samorządy lokalne i ich organizacje, nawet jeśli deklarują poparcie dla koniecznych reform. Powody są znane, sporządzanie planów jest kosztowne i pracochłonne. Partycypacja społeczna to trudne zadanie, brak bowiem w planistycznych procedurach nowoczesnych instrumentów negocjacyjnych. Uchwalenie planu ogranicza możliwości rządzenia, które na terenach bez planu zapewniają decyzje administracyjne. Wśród dużych organizacji samorządowych wyjątkiem jest Związek Miast Polskich, od lat zabiegający o naprawę gospodarki przestrzennej. Reformie nie sprzyjają odpowiedzialni za bezład przestrzenny polscy politycy. Powołując się na wolny rynek, demokrację, święte prawo własności i wolność zabudowy, pilnują, aby bałagan trwał. Widocznie oni również mają interes w utrzymaniu chaosu przestrzennego. Badanie ciemnej strony naszego życia politycznego jest utrudnione, warto jednak zapoznać się z ocenami świata polskiej polityki w raportach Fundacji Batorego. 

REFORMA SYSTEMOWA GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ

Zmiana jest konieczna, a jej podstawowym celem powinno być prawo równego dostępu do zasobów przestrzeni, rozumianej współcześnie jako dobro wspólne i ograniczone, którego użytkowanie oraz redystrybucja muszą być uregulowane ze względu na immanentne cechy ułomności rynków ziemi i nieruchomości. Nowy system gospodarki przestrzennej powinien być również otwarty na wyzwania przyszłości, a także postulaty pojawiające się w skali europejskiej. Niezbędna i pilna jest systemowa reforma planowania przestrzennego jako elementu odpowiedniego organizowania rozwoju na poziomie kraju, regionu oraz gminy. Należy zbudować system wielopodmiotowego, zintegrowanego planowania i zarządzania nim na wszystkich poziomach terytorialnej organizacji państwa. Od 2007 roku podejmowane są próby naprawy wadliwego prawa, w tym zwłaszcza regulacji planowania przestrzennego. Wobec rosnących strat gospodarczych i społecznych, generowanych przez chaos urbanizacyjny oraz wskutek narastającej krytyki prawa, władze centralne zmuszane były do podejmowania kolejnych inicjatyw legislacyjnych. Bez sukcesu. Jest oczywiste, że reforma wymaga wielu trudnych zmian. Nie wolno jej jednak odkładać, gdyż nie można tolerować patologii urbanizacyjnych, które generują olbrzymie i wciąż rosnące straty gospodarcze oraz społeczne, oszacowane na ponad 84 mld zł rocznie. Warto też zauważyć, że reforma ma coraz więcej sojuszników. Nasza wiedza o wartości dobrze zagospodarowanej przestrzeni i o kosztach szkodliwych procesów urbanizacyjnych jest coraz większa. Jeśli informacje o pożytkach z reformy dotrą do świadomości społecznej, kontrola rozwoju i ochrona ładu przestrzennego znajdą się na liście celów politycznych. Wówczas można będzie przystąpić do porządkowania prawa i instytucji oraz naprawy systemowej gospodarki przestrzennej.

Adam Kowalewski
Dr Adam Kowalewski

architekt, urbanista, dr nauk ekonomicznych, członek Rady Fundatorów Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, członek Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN oraz SARP, TUP, CICA

reklama

Warto przeczytać