Facebook

Efekt domina

Z:A 78

KATEGORIA: Prawo

W przypadku rozbudowanych systemów o wielu i często zmieniających się elementach, pogłębia się ryzyko pojawiania się regulacji, które niespodziewanie uruchamiają kaskadę komplikacji. Tworzą one efekt domina, dewastujący otoczenie prawne.

Przewidywanie możliwych skutków proponowanych przepisów powinno być jednym z podstawowych zadań legislatorów. Przecież modyfikowanie nawet fragmentu tekstu obciążone jest ryzykiem pojawienia się niezamierzonych efektów ubocznych. Dlatego każda, choćby niewielka, zmiana winna być monitorowana pod względem konsekwencji. Jednakże wraz z zagęszczaniem aktów prawnych, ich weryfikacja staje się coraz trudniejsza. Warto przyjrzeć się genezom sytuacji tworzących efekt domina oraz ich następstwom – na kilku przykładach, opisanych poniżej.

Studium a WT i zabudowa śródmiejska

Od 1 stycznia 2018 roku obowiązuje znowelizowane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2017 poz. 2285), w którym wprowadzono nową definicję pojęcia „zabudowa śródmiejska” (§ 3 pkt 1). Poprzednie brzmienie § 3 pkt 1, według którego przez zabudowę śródmiejską należało rozumieć „zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidziane w planie miejscowym centrum miasta lub dzielnicy miasta” zastąpiono tekstem „zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy”. Zmiana tego zapisu w WT miała na celu zniesienie możliwości uznawania zabudowy za śródmiejską, na podstawie indywidualnej oceny, czy dane zgrupowanie intensywnej zabudowy stanowi faktyczne centrum miasta lub jego dzielnicy. Po zmianie przepisu dyskusyjne kryterium zastąpiono odniesieniem się do studium. Niestety taka korekta eliminując stare problemy, wygenerowała nowe. Pierwszym z nich jest odwołanie się znowelizowanego § 3 pkt 1 do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,, które nie jest aktem prawa miejscowego (i tym samym nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującym), co rodzi niepewność przy opracowywaniu projektu budowlanego i wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o ten dokument. Drugi problem wynika z faktu, że nie każde studium uchwalone dla miasta oraz nie wszystkie plany miejscowe uchwalone dla centralnych obszarów miast i ich dzielnic zawierają wskazanie obszarów zabudowy śródmiejskiej. Sytuacja ta to efekt braku stosownych dyspozycji w Ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2020.293 ze zm.). Prawodawca, wprowadzając nową definicję do WT, nie zapewnił odpowiedniego mechanizmu ustalania zabudowy śródmiejskiej w studium i MPZP (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wspomina, że studium oraz MPZP powinny rozstrzygać, które lokalizacje należy uznać za obszary zabudowy śródmiejskiej). Konsekwencją jest często spotykane niewyznaczenie takich obszarów w studiach i MPZP. Wątek urbanistyczny zabudowy śródmiejskiej wprowadzono do WT bez rozpoznania konsekwencji takiej punktowej zmiany i w oderwaniu od ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trudno w tej sytuacji doszukiwać się spójności systemu, a przecież zagadnienie to jest kluczowe dla rozwoju centralnie położonych fragmentów miast, bowiem reguluje kwestie zagęszczania zabudowy. Szerzej o problematyce zabudowy śródmiejskiej pisaliśmy wcześniej w „Zawodzie: Architekt” w artykułach: Zabudowa śródmiejska. Reaktywacja?[1] oraz Zabudowa śródmiejska – gęsto, coraz gęściej?[2]

Studium a specustawa mieszkaniowa i wysokość zabudowy

Art. 10 ust. 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, co określa się w szczególności w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – nie wymienia ustaleń dotyczących wysokości zabudowy, jednak ich nie wyklucza. Konsekwencją są studia o różnej zawartości. Do niektórych z nich wprowadzono parametry związane z wysokością, a w innych takie ustalenia nie obowiązują. W obliczu sytuacji, w której studia nie muszą ustalać limitów wysokości zabudowy – art. 5 ust. 3 Ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących stanowiący, że inwestycje realizowane na podstawie tej spec ustawy nie mogą być sprzeczne ze studium (z wyjątkami wskazanymi w art. 5 ust. 4) – przyjmuje kryteria, wśród których nie musi znajdować się ograniczenie wysokości dla takiej zabudowy, wprowadzając w ustawie tylko ogólną zasadę o brzmieniu (art. 17 ust. 6 i 7):

6. Budynki objęte inwestycją mieszkaniową:

1) poza miastami oraz w miastach, w których liczba mieszkańców nie przekracza 100 000 mieszkańców – nie mogą być wyższe niż 4 kondygnacje nadziemne;

2) w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców – nie mogą być wyższe niż 14 kondygnacji nadziemnych.

7. Jeżeli w odległości nie większej niż 500 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się, w istniejącej zabudowie, budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej liczbę kondygnacji, o której mowa w ust. 6, wówczas maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową w miejscowościach, o których mowa w ust. 6, wyznacza wysokość najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie”.

Z powyższych przepisów wynika, że jeżeli w studium nie jest ustalona wysokość zabudowy, to budynki realizowane na podstawie specustawy mieszkaniowej w zakresie wysokości spełniać muszą tylko art. 17, ignorując potrzebę zachowania ładu przestrzennego. Efekt dysharmonii pojawić się może jako konsekwencja działań opartych na przepisach prawa.

Plan miejscowy a WT i liczba lokali w budynku

Ustalona przepisami prawa możliwa maksymalna liczba lokali mieszkalnych w budynkach jednorodzinnych zmieniała się w czasie. Według § 3 pkt. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1995 nr 10, poz. 46 ze zm.) ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: „zabudowie jednorodzinnej - rozumie się przez to budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków”. Według § 3 pkt 2 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002 nr 75, poz. 690) ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:

„2) zabudowie jednorodzinnej – rozumie się przez to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub ich zespół, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin budynkami garażowymi i gospodarczymi,

4) budynku mieszkalnym – rozumie się przez to budynek przeznaczony na mieszkania, mający postać:

a) budynku wielorodzinnego, zawierającego 2 lub więcej mieszkań,

b) budynku jednorodzinnego,

c) budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej”.

Porównanie regulacji WT pokazuje, że budynki z czterema mieszkaniami miały przed 2002 rokiem status jednorodzinnych, a po 2002 roku – już wielorodzinnych. Oczywiście prawodawca mógł wymienić definicje, tym bardziej że, intuicyjnie badając sprawę, w budynku jednorodzinnym łatwiej zaakceptować dwa mieszkania niż cztery. Jednakże problem, jaki się ujawnił, nie dotyczy wyjętego z kontekstu określenia, ale jego powiązania z planami miejscowymi, ponieważ MPZP uchwalane pomiędzy latami 1995 a 2002 zawierały ustalenia dla budynków jednorodzinnych, rozumiane w kontekście obowiązujących wówczas zapisów w WT. W 2002 roku modyfikacja definicji w WT nie zmieniła (bo nie mogła) ustaleń planów miejscowych. Efektem było równoczesne pojawienie się dwóch porządków prawnych. Jeden, w nowym WT, według którego budynek jednorodzinny mógł mieć maksymalnie dwa mieszkania. Drugi w MPZP, które uchwalone pod rządami starego WT weszły w nową rzeczywistość obciążone wcześniej stosowanym pojęciem budynku jednorodzinnego. Problem definicji budynku jednorodzinnego w kontekście ustaleń MPZP dodatkowo pogłębia art. 2 ust. 1c Ustawy 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. 2020, poz. 1910) – stanowiący, że „Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.”. Według powyższej dyspozycji problem dotyczy budynków jednorodzinnych z 3–4 mieszkaniami, budowanymi na podstawie MPZP uchwalonego przed 2002 rokiem, a obowiązującego także po 2003. W tej układance zabrakło przepisu, który wskazałby, że plany miejscowe uchwalone przed wejściem w życie znowelizowanych WT mogą posługiwać się definicją budynku jednorodzinnego obowiązującą w dacie uchwalania MPZP oraz że na ich podstawie (bez uciekania się do interpretacji) mogą być wydawane decyzje o pozwolenie na budowę dla budynków z maksymalnie 4 mieszkaniami. W ślad za tym powinny zostać odpowiednio skorygowane inne regulacje, w tym ustawa o własności lokali.

Plan miejscowy a WT i wskaźnik intensywności zabudowy

Jednym z fundamentalnych zagadnień dotyczących sterowania procesem urbanizacji jest wybór skutecznej metody limitowania wielkości budynków oraz zagęszczania zabudowy, która pozwalałaby regulować działania inwestycyjne. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje w tym celu pojęcie „wskaźnik intensywności zabudowy”. Dyspozycję dotyczącą tego zagadnienia wprowadzono do art. 15. ust. 2 pkt. 6 ustawy i ustalono, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo „zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej”. Przyjęta definicja określa intensywność zabudowy to wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.” Ponieważ ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia „powierzchnia całkowita zabudowy”, to informacji, co może ono oznaczać, należy szukać w innych źródłach. Przegląd ustaw i rozporządzeń nie pozwala znaleźć regulacji dotyczącej sposobu liczenia powierzchni całkowitej zabudowy, natomiast zbliżone pojęcie „powierzchnia całkowita budynku” pojawia się w normie PN-ISO 9836: 1997, w której pierwsze zdanie pkt 5.1.2.1. brzmi: ,,Powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku.”. Pomimo iż zabrakło tutaj jednoznacznej tożsamości pojęć, to – według dyspozycji zamieszczonej w początkowym fragmencie normy (rozdział 1 – Przedmiot normy) – jest ona przeznaczona do stosowania m.in. przy opracowywaniu oceny, porównania lub sprawdzania parametrów związanych z przestrzennym kształtowaniem budynku. Wskazana w normie PN-ISO 9836: 1997 zasada obliczania powierzchni całkowitej budynku jako sumy powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku wymaga dookreślenia, co oznacza sformułowanie wszystkich kondygnacji budynku”. Pojęcie „kondygnacja budynku” zdefiniowane zostało w § 3 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, według którego ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: „kondygnacji – należy przez to rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne”. Według powyższej definicji WT z 2002 roku kondygnacjami budynku są także jego kondygnacje podziemne. Odmiennie ten aspekt ustalały WT z 1994 roku Wówczas przy liczeniu kondygnacji pomijano m.in. piwnice (w przepisie określono, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: „liczbie kondygnacji – rozumie się przez to liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych”). W rezultacie, w sytuacji, w której plan miejscowy określa wskaźniki intensywności zabudowy – liczone jako wskaźniki powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działek budowlanych – ten sam MPZP stosowany według zasad WT sprzed rokiem 2002 r. oraz po tej dacie generować może inną zabudowę. Pierwsza pozwala nie wliczać do powierzchni całkowitej piwnic i suteren, a druga już tak. Konsekwencją takiej sytuacji jest możliwość zniekształcenia wizji urbanistycznej zapisanej przez planistów w planach miejscowych. Artykuł na temat przemiany piwnicy w kondygnację podziemną oraz kaskady problemów, jakie to wywołało, szczegółowo opisał w Z:A Przemysł Kokot w artykule Ład przestrzenny ukryty w piwnicy[3]. Czytamy w nim, niczym w kryminale, jak zmiana nazwy doprowadziła do zmiany sposobu liczenia powierzchni całkowitej budynków, a w konsekwencji – do zmiany sposobu liczenia intensywności zabudowy, wynikającej z planów miejscowych. Korekta jednego przepisu WT wpłynęła, na zasadzie domina, na działanie kolejnych regulacji, a te – na skutki działania tych planów miejscowych, w których nie zastrzeżono, że wskaźnik intensywności zabudowy dotyczy tylko kondygnacji nadziemnych.

Odległość od granicy działki według WT

Jednym z kluczowych zagadnień, wymagających jednoznacznej regulacji, jest zachowanie odpowiednich odległości realizowanych budynków od terenów sąsiednich, którymi nie dysponuje inwestor. Aspektem tym zajmuje się § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2019.1065 ze zm.) stanowiący o odległościach budynku od granicy działki budowlanej, na której jest sytuowany (w § 12 pojawiają się takie sformułowania, jak: „budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki”; „przy granicy działki budowlanej”; „od granicy działki budowlanej”). Niestety tak zredagowany § 12 bywa wielokrotnie odczytywany, jako ustalający odległość budynku od linii wydzielającej działkę budowlaną z nieruchomości inwestora (w sytuacji, w której działka budowlana stanowi tylko część nieruchomości inwestora), a nie jako ustalający odległość od granicy terenu własności inwestora. Tym samym, jeżeli działką budowlaną jest wydzielona część większej nieruchomości, wówczas architekt (według często przyjmowanych interpretacji) jest zmuszony odsuwać budynki na odległość 3 m (w przypadku ściany bez okien i drzwi) oraz 4 m (z oknami i drzwiami) od granicy tak postrzeganej działki budowlanej, także wówczas, kiedy taka ,,granica’’ przebiega wewnątrz nieruchomości inwestora. Przypadki tego rodzaju pojawiają się w sytuacji, w której dla części terenu nieruchomości jej właściciel wystąpił z wnioskiem i uzyskał decyzję WZ lub nieruchomość przecina linia rozgraniczająca odmienne ustalenia planistyczne, albo w sytuacji, w której inwestor dysponujący rozległą nieruchomością, zamierza zabudować tylko jej fragment, określając go mianem działki budowlanej. Wyżej opisany problem nie zawsze towarzyszył § 12, a pojawił się wraz z nowelizacją WT, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 roku. Przepis obowiązujący przed tą datą stanowił o ,,odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną’’. Stary, nieobowiązujący już przepis, obarczony był wprawdzie wadą, bo generował konflikty sąsiedzkie na bazie sporu, czy działka sąsiednia ma stałe lub czasowe walory „działki budowlanej” lub „niebudowlanej”, a więc czy należy od niej odsuwać budynki (obowiązujący teraz przepis tej wady już nie ma). Niestety usunięciu jednej nieprawidłowości towarzyszyło wprowadzenie innej. A przecież wystarczyłoby w miejsce sformułowania „odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną” wprowadzić zapis „odległość od granicy z sąsiednią nieruchomością gruntową”, stosując pojęcia ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Kodeksu cywilnego, a przede wszystkim ustawy Prawo budowlane, która eksponuje pojęcie „nieruchomość” w kluczowych regulacjach procesu budowlanego, takich jak:

  • art. 4.„Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami”.
  • art. 28 2. – „Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu”.
  • art. 32.4. – „Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.”

O takich jak wyżej oraz jeszcze innych aspektach „działki budowlanej” pisaliśmy w Z:A w artykule Nieoznaczoność granic[4].

Efekt domina, il. Anna Nowokuńska

 

Wnioski legislacyjne

Analiza wyżej opisanych problemów, a także szeregu innych, generowanych punktowymi zmianami przepisów, pokazuje, jak trudnym zadaniem jest naprawcza działalność legislacyjna. Generalną przyczynę kłopotów z usunięciem różnego rodzaju defektów prawnych stanowi nadmierna komplikacja struktury całego systemu, który składa się z szeregu wielokrotnie powiązanych ze sobą elementów, jednakże nietworzących spójnej merytorycznie całości. W zastanej sytuacji kuszącą drogą uzdrowienia przepisów prawa inwestycyjnego wydaje się szersza reforma. Jednakże, z praktycznego punktu widzenia, obecnie realnym działaniem jest ścieżka proponująca segmentową wymianę regulacji, w tematycznie powiązanych pakietach. W ramach prac naprawczych szczególną uwagę należy zwrócić na aspekt aktów prawa miejscowego, w tym planów miejscowych. Zawierają one bowiem szereg dyspozycji, w tym definicji pojęć, których spójność i niesprzeczność z systemem prawa inwestycyjnego badana jest tylko do momentu ich uchwalania. Wszelkie później zachodzące zmiany przepisów zewnętrznych, których pole działania wkracza w materię już uregulowaną MPZP, może powodować pojawianie się rozbieżności, a tym zapobiec mogą tylko odpowiednio skonstruowane przepisy przejściowe.Z uwagi na wyżej przywołaną problematykę nowelizowania przepisów prawa inwestycyjnego słusznym działaniem legislatorów wszystkich szczebli jest podejmowanie w tym zakresie konsultacji publicznych. Może to pomóc w obserwowaniu różnego rodzaju ułomności i niespójności przed ich ostatecznym przyjęciem przez stosowne organy.

 


[1] B. Nieroda, W. Gwizdak, Zabudowa śródmiejska. Reaktywacja?, „Zawód: Architekt”, nr 68, 2019.

[2] B. Nieroda, W. Gwizdak, Zabudowa śródmiejska – gęsto, coraz gęściej, „Zawód: Architekt”, nr 23, 2011.

[3] P. Kokot, Ład przestrzenny ukryty w piwnicy, „Zawód: Architekt”, nr 75, 2020.

[4] B. Nieroda, W. Gwizdak, Nieoznaczoność granic, „Zawód: Architekt”, nr 66, 2019.

Bożena Nieroda
Bożena Nieroda
Architekt IARP

Zastępca przewodniczącego Rady Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów, przewodnicząca Zespołu ds. Legislacji Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów

Wojciech Gwizdak
Wojciech Gwizdak
Architekt IARP

sekretarz Krajowej Rady Izby Architektów RP, przewodniczący Komisji ds. Mediów i Informacji IARP

reklama

Warto przeczytać