Facebook

Domy do 70 m2 - nowe procedury administracyjne

Z:A 82

KATEGORIA: Prawo

29 października Prezydent RP podpisał ustawę z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nowelizacja wejdzie w życie 3 stycznia 2022 roku.

Pierwsza wersja projektu ustawy została zamieszczona na stronach Rządowego Procesu Legislacyjnego 4 sierpnia 2021 roku. Krajowa Rada IARP zgłaszała uwagi do projektu na etapie konsultacji publicznych1, przedstawiła również stanowiska i uwagi obradującym wspólnie sejmowym Komisjom: Infrastruktury oraz Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej2, a także senackim Komisjom: Infrastruktury oraz Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej3. Ponadto KRIA RP zwróciła się do Prezydenta RP o rozważenie zasadności skorzystania z konstytucyjnych uprawnień w związku z przekazaniem ustawy do podpisu4. Ze wszystkimi stanowiskami Izby Architektów RP można zapoznać się na stronie internetowej http://www.izbaarchitektow.pl.

DOMY DO 70 m2 NA WŁASNE POTRZEBY I DOMY LETNISKOWE

Na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym5 ( zwanej dalej jako: „ustawa”, „nowelizacja”) rozszerzono katalog budów niewymagających pozwolenia na budowę, a wymagających zgłoszenia. Pierwszą z dwóch dodatkowych inwestycji tego typu są budynki mieszkalne jednorodzinne, wolno stojące, mające nie więcej niż dwie kondygnacje, których powierzchnia zabudowy nie przekracza 70 m2, zaś obszar oddziaływania nie wykracza poza działkę/działki, na których je zaprojektowano (nazywane dalej w tekście „domami do 70 m2”)6. Aby skorzystać z „uproszczonej” procedury dla tych obiektów, trzeba będzie potwierdzić w drodze oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, że taka budowa jest prowadzona „w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych”. W toku procesu legislacyjnego wielokrotnie modyfikowano cechy, którym mają odpowiadać wyżej opisane budynki. Ostatecznie zrezygnowano z określenia ich maksymalnej powierzchni użytkowej oraz liczby obiektów na działce. Wprowadzono jednak dodatkowe przepisy modyfikujące procedurę administracyjną, o których mowa niżej.

     Drugim rodzajem inwestycji, jakie będzie można realizować bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a po dokonaniu zgłoszenia, są wolno stojące, parterowe budynki rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, ale nieprzekraczającej 70 m2, z rozpiętością elementów konstrukcyjnych do 6 m, wysięgiem wsporników – do 2 m, przy czym na każde 500 m2 powierzchni działki może przypadać jeden taki obiekt. Po zakończeniu budowy tych domów letniskowych inwestor lub kierownik budowy będzie zobowiązany do zapewnienia wykonania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Takie rozwiązanie ma zagwarantować m.in. możliwość zweryfikowania zmiany użytków gruntowych na terenie nieruchomości i ujawnienia jej w ewidencji gruntów oraz budynków. Wprowadzony przepis ma również ułatwić organom weryfikację zaistnienia przesłanek warunkujących zwolnienie tego typu obiektów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę za pomocą Geoportalu7. Realizacja tych budynków na terenach nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego będzie wymagała uprzedniego uzyskania decyzji WZ, o co wnosiła Izba na etapie konsultacji publicznych i co zostało  uwzględnione8.

DOMY DO 70 m2 BEZ KONTROLI

Pierwszą różnicą w procedurze administracyjnej dotyczącej domów do 70 m2 będzie możliwość przystąpienia do budowy tuż po doręczeniu zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W odniesieniu do tych budynków organy aa-b zostały pozbawione obowiązku sprawdzenia zgłoszenia pod kątem zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i wymaganiami ochrony środowiska oraz ustaleniami uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Organ nie będzie również badał zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym tymi techniczno-budowlanymi, oraz nie będzie sprawdzał kompletności ww. projektów. Zgłoszenie zostanie pozbawione weryfikacji pod kątem posiadania przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualności zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

     Organ nie będzie mógł wnieść sprzeciwu do takiego zgłoszenia, wystąpić o uzupełnienie braków w dokumentach, zobowiązać w drodze decyzji do uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia (przy zaistnieniu wskazanych w ustawie przesłanek), tak jak ma to miejsce w sytuacji „zwykłego” zgłoszenia. Gwoli ścisłości należy doprecyzować, że w stosunku do pozostałych obiektów objętych obowiązkiem dokonania zgłoszenia (w myśl art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) organy aa-b zachowują wszystkie dotychczasowe uprawnienia.
     W stanowiskach przekazywanych w toku prac parlamentarnych sejmowym i senackim komisjom oraz Prezydentowi RP Krajowa Rada Izby Architektów RP wskazała, że zawężenie roli organów aa-b może prowadzić do zagrożenia ładu przestrzennego, ochrony zabytków czy przyrody. Już samo odstąpienie od obowiązku weryfikowania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego budzi ogromne wątpliwości. Dotychczas obowiązkiem organu aa-b w sytuacji wystąpienia niezgodności było wniesienie sprzeciwu. Po zmianach – jak podkreśla Izba w swoich stanowiskach – rola ta sprowadzi się tylko do przyjęcia zgłoszenia. W odpowiedzi na podnoszone postulaty odstąpienia od takiego rozwiązania autorzy nowelizacji wskazywali, że projekt budowlany ma być zgodny ze wszystkimi przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi. Tyle, że tej zgodności nie będą weryfikowały organy aa-b i, co więcej, nie będą one miały żadnych narzędzi prawnych, żeby w razie takiej niezgodności zareagować. Przedstawiciele strony rządowej podczas posiedzenia połączonych senackich Komisji Infrastruktury oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej wskazywali, że w przypadku niekompletnej dokumentacji dołączonej do zgłoszenia organ aa-b może powiadomić o tym fakcie organy nadzoru budowlanego, które powinny wszcząć postępowanie naprawcze9. Organy aa-b nie mają jednak w tym przypadku kompetencji do sprawdzania projektów (również w zakresie załączników)10. Praktyka weryfikowania projektu przez organy aa-b, pomimo wprowadzenia przepisu wyłączającego takie uprawnienie, może budzić wątpliwości w kontekście zasady legalności wyrażonej w art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Najistotniejszym mankamentem jest tu brak sprawdzenia zgodności lokalizacji obiektu z warunkami technicznymi, jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodności z MPZP oraz zweryfikowania obszaru oddziaływania obiektu, gdyż to właśnie te niezgodności mogą powodować nieodwracalne skutki w ładzie przestrzennym. Również brak kontroli posiadania właściwych uprawnień przez projektantów pozbawia de facto instytucję uprawnień ich ratio legis. Stanowią one przecież gwarancję jakości wykonywanych usług, co wiąże się chociażby z posiadaniem ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej w związku z wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

DODATKOWE OŚWIADCZENIA

Wraz ze zgłoszeniem budowy domów do 70 m2 inwestor przedłoży organowi dodatkowe oświadczenia:

  • o tym, że planowana budowa będzie prowadzona dla zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych;
  • o „przejęciu odpowiedzialności za kierowanie budową”, jeśli nie został ustanowiony kierownik budowy oraz o kompletności dokumentacji dołączonej do zgłoszenia.

     W tym zakresie wątpliwości może budzić zwłaszcza przejmowanie przez inwestora odpowiedzialności za kierowanie budową. Przede wszystkim w przepisie nie określono rodzaju odpowiedzialności. Można się również zastanawiać, czy w ogóle możliwe jest jej przejęcie na zasadzie oświadczenia, bez ustanowienia w przepisie materialnym konkretnych obowiązków inwestora. Dodatkowo inwestor (zakładając, że nie ukończył studiów z zakresu architektury lub budownictwa i nie zdobył uprawnień budowlanych) nie ma przygotowania zawodowego oraz kwalifikacji, aby przejmować odpowiedzialność za kierowanie budową. Ta funkcja wiąże się z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych (por. art. 12 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), która z kolei jest zastrzeżona dla osób posiadających uprawnienia budowlane. Nakładanie na inwestora odpowiedzialności (nawet przy jego zgodzie wyrażonej w drodze oświadczenia) może budzić zastrzeżenia z punktu widzenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa11. Inwestor nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej, do posiadania którego jest zobowiązany każdy projektant wykonujący samodzielne funkcje techniczne, a więc i ten kierujący budową.

BEZ KIEROWNIKA BUDOWY

Ustanowienie funkcji kierownika budowy przed rozpoczęciem robót budowlanych będzie fakultatywne w odniesieniu do domów do 70 m2. W przypadku jego braku inwestor będzie zobowiązany do złożenia oświadczenia o przejęciu odpowiedzialności za kierowanie budową. Jak wskazywano w opinii Biura Legislacji Kancelarii Senatu, gros wyłączonych ze stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane spełnia nie tylko funkcje restrykcyjne. Cechują się one również funkcją ochronną zarówno dla inwestora, jak i pozostałych podmiotów występujących w procesie inwestycyjno-budowlanym. Dzięki nim proces ten odbywa się zgodnie z przepisami prawa, nad czym czuwają osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, pod kontrolą organów administracji12. Zmiana regulacji polegająca na fakultatywnym ustanawianiu kierownika budowy, w odniesieniu do domów do 70 m2 może skutkować brakiem gwarancji należytego bezpieczeństwa podczas procesu budowy.

BEZ DZIENNIKA BUDOWY

Tak jak w przypadku budowy innych obiektów niewymagających ustanowienia kierownika budowy, tak i w przypadku domów do 70 m2 nie będzie obowiązku prowadzenia dziennika budowy. Jednym z uprawnień projektanta w trakcie realizacji obiektu jest żądanie wstrzymania budowy w drodze wpisu do dziennika budowy. W odniesieniu do domów do 70 m2, w związku z jego brakiem, uprawnienie to ma być realizowane poprzez zawiadomienie organu nadzoru budowlanego o możliwości powstania zagrożenia lub budowy niezgodnej z projektem.

UPRAWNIENIA

W nowelizacji określono również, które z uprawnień budowlanych będą upoważniać do wykonania projektu zagospodarowania działki lub terenu w odniesieniu do domów do 70 m2. Będą to uprawnienia w specjalności architektonicznej lub „konstrukcyjno-budowlanej uprawniające do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych”. Niejasne pozostaje, z jakich względów wprowadzono do ustawy przepis regulujący w sposób odmienny tę kwestię w odniesieniu do tych właśnie inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 15a ustawy Prawo budowlane „uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności uprawniają do sporządzania projektu zagospodarowania działki lub terenu, w zakresie tej specjalności”.

     Jak wskazywała Izba Architektów RP, powyższy przepis w sposób wyczerpujący określa, które z uprawnień upoważniają do sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu. Co więcej, w przepisie tym użyto nieznanego dotychczas na gruncie ustawy Prawo budowane określenia „uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej uprawniające do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych”. Taki zakres nie wynika z jakichkolwiek obowiązujących obecnie przepisów ustawy13. Formułowanie przepisów w taki sposób może rodzić zasadny sprzeciw. Przepisy kreujące prawa i obowiązki powinny być dostatecznie precyzyjne i nie pozostawiać organom nadmiernej swobody przy ustalaniu ich zakresu podmiotowego i przedmiotowego14. Zważywszy na fakt, że uprawnienia budowlane funkcjonujące w polskim prawodawstwie od 1928 roku zmieniały swoje zakresy, ale i nazwy, do dziś pozostają żywe problemy interpretacyjne z określeniem, co można projektować obecnie na podstawie uprawnień z dawnych lat. W takim stanie prawnym wprowadzony przepis będzie kolejnym wymagającym wykładni. Pytanie, kto będzie jej dokonywał, skoro nie możemy na to liczyć ze strony organów aa-b?

ZAKOŃCZENIE BUDOWY

Jeśli budowę prowadzono bez kierownika, inwestor będzie dołączać do zawiadomienia o jej zakończeniu oświadczenie o dokonaniu pomiarów powierzchni użytkowej budynku i poszczególnych lokali mieszkalnych zgodnie z przepisami właściwego rozporządzenia, a także o zgodności wykonania budynku z projektem budowlanym oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Jego niezgodność ze stanem faktycznym kwalifikowana będzie jako wykroczenie, gdyż uzupełniono w tym zakresie przepis karny.
     W przypadku oświadczenia o wykonaniu budynku zgodnie z projektem i przepisami prawa można wysunąć podobne wątpliwości jak w odniesieniu do oświadczenia o przejęciu odpowiedzialności za kierowanie budową. Jeśli inwestor nie posiada właściwych uprawnień budowlanych, nie ma gwarancji, że budowa została przeprowadzona zgodnie z projektem, a tym bardziej z wymogami techniczno-budowlanymi.

fot. Shutterstock/ Sensay

ZMIANY W PLANOWANIU I ZAGOSPODAROWANIU PRZESTRZENNYM

Do budowy domów do 70 m2, jak również domów letniskowych, o których była mowa wyżej – projektowanych na terenach nieobjętych MPZP, niezbędne będzie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

     Decyzje WZ dla domów do 70 m2 będą wydawane w terminie 21 dni, gdyż jak wskazuje się w uzasadnieniu, są to postępowania „prostsze i powtarzalne”15.  Termin na zajęcie stanowiska w ramach uzgodnień z właściwymi organami został tu skrócony do 7 dni (z 2 tygodni). W przypadku niezajęcia stanowiska w tym terminie, tak jak dotychczas, decyzję uznawać się będzie za uzgodnioną. Ograniczony został również krąg stron postępowania o wydanie decyzji WZ dla domów do 70 m2. Jedyną stroną ma tu być wnioskodawca. Obszar analizowany w tym postępowaniu wyznaczać się będzie w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, przy czym powinna zawierać się w przedziale 50–200 m (oczywiście dotyczyć to będzie tylko domów do 70 m2). Istotną zmianą jest tu również wyłączenie stosowania niektórych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tj. przepisów dotyczących milczącego załatwienia sprawy, a także art. 10 i art. 79a Kodeksu, tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i będącego jej uszczegółowieniem przepisu, zgodnie z którym stronę informuje się o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a także wskazuje się przesłanki zależne od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Pozostałe zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą:

  • wymierzania kar organom w przypadku niewydania przez nie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie (na żądanie wnioskodawcy);
  • map dołączanych do wniosku o ustalenie inwestycji celu publicznego (można je składać w postaci elektronicznej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych);
  • ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i definicji frontu terenu;
  • wprowadzenia wzoru formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (składanych w wersji papierowej lub elektronicznej).

ZAKOŃCZENIE

Zasada określoności przepisów prawa stanowi składnik kanonu dobrej legislacji. Przepis powinien być zredagowany w taki sposób, aby adresat normy prawnej nie miał wątpliwości, jakie będą konsekwencje jego działania16. W przypadku najnowszych zmian przepisów ustawy Prawo budowlane poważnych wątpliwości interpretacyjnych jest sporo. Choć w uzasadnieniu do projektu wskazywano, że nowelizacja stworzy „proste narzędzia prawne umożliwiające budowę domów jednorodzinnych dla zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych”, to trzeba zwrócić uwagę na to, czego ustawodawca nie zapewnia. Dotyczy to głównie bezpieczeństwa budowy, praw inwestora, praw właścicieli sąsiednich nieruchomości, a także odpowiedniego zakresu kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. •

1 Pismo skierowane do dyrektora Departamentu Architektury, Budownictwa i Geodezji w Ministerstwie Rozwoju i Technologii,
l.dz. 587/KRIA/2021/w. l.dz. 587/KRIA/2021/w.

2 Pisma skierowane do sejmowych Komisji Infrastruktury oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, l.dz. 593/KRIA/2021/w; l.dz. 594/KRIA/2021/w.

3 Pisma skierowane do senackich Komisji Infrastruktury oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej,
l.dz. 618/KRIA/2021/w; l.dz. 619/KRIA/2021/w.

4 Pismo skierowane do Prezydenta RP z dnia 15 października 2021 r.,
l.dz. 635/KRIA/2021/w.l.dz. 635/KRIA/2021/w.

5 Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(Dz.U. z 2021 r., poz. 1986). (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986).

6 Nowelizacja jest częścią programu „Polski Ład”, nazwaną przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii „Dom 70 m2 bez formalności”, zob. pismo MRPiT z 3 sierpnia 2021 r., online: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12349750/katalog/12807764#12807764 (data dostępu: 08.11.2021). (data dostępu: 08.11.2021).

7 Uzasadnienie do projektu ustawy skierowanej do Sejmu RP, s. 6.

8 Pismo skierowane do Dyrektora Departamentu Architektury, Budownictwa i Geodezji w Ministerstwie Rozwoju i Technologii,
l.dz. 587/KRIA/2021/w.

9 Wspólne posiedzenie Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej (nr 102) oraz Komisji Infrastruktury (nr 51) odbyło się w dniu 6 października 2021 r., zapis stenograficzny online: https://www.senat.gov.pl/prace/komisje-senackie/przebieg,9307,1.html (data dostępu: 08.11.2021). (data dostępu: 08.11.2021).

10 Pismo skierowane do Prezydenta RP z dnia 15 października 2021 r.,
l.dz. 635/KRIA/2021/w. l.dz. 635/KRIA/2021/w.

11 M. Telec, Opinia do ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(druk nr 503), Biuro Legislacyjne Senatu, 5 października 2021 r., s. 3–4.

12 Ibidem.

13 Ibidem, s. 5.

14 Wyrok TK z 21 kwietnia 2009 r., sygn. K 50/07, lex nr 489375.

15  Uzasadnienie do projektu ustawy skierowanej do Sejmu RP, s. 9.

16 Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym, Opracowanie Biura Trybunału Konstytucyjnego, współpraca w wyborze i przygotowaniu: I. Chojnacka, Warszawa 2015 r., s. 63; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 2009 r., sygn. Kp 8/09.

Magdalena Wółkowska
Dr Magdalena Wółkowska

prawnik, główny specjalista ds. legislacji Krajowej Rady Izby Architektów RP

reklama

Warto przeczytać