Reklama  

 

 

 



       
|  IARP
ZA   |
|_02/2012  ZA

 

Czy polskie prawo chroni
ład przestrzenny?

 


arch. Piotr Gadomski, arch. Piotr Andrzejewski


Obecny stan prawny i sposób wykonywania prawa nie gwarantują dochowania standardów metodologicznych i merytorycznych w procesie planowania przestrzennego, projektowania, realizacji i eksploatacji inwestycji. Wszystkie obecne w naszej świadomości negatywy obowiązującego systemu prawnego wywieść można z braku korelacji struktury obowiązujących aktów prawnych z metodologią procesu przygotowania i realizacji inwestycji. W istocie sprowadza się to do braku prawnej reprezentacji fazy kluczowej dla konstytuowania się przedsięwzięć inwestycyjnych tj. fazy odpowiadającej urbanistyczno-architektonicznej sferze projektowania.

 

Niewydolność polskiego prawa w zakresie planowania, projektowania i realizacji inwestycji doprowadziła proces inwestycyjny do stanu przedzawałowego. Nic, więc dziwnego, że wiele środowisk związanych z procesem inwestycyjnym podejmuje dyskusje nad modelem legislacyjnym od dawna zapowiadanego Kodeksu Budowlanego. Na „rynku legislacyjnym” pojawiły się ostatnio liczne koncepcje i inicjatywy, bacznie obserwowane przez Izbę Architektów. Trzeba jednak jasno powiedzieć, że duża część tych pomysłów proponuje lekarstwo, którego użycia pacjent nie przeżyje, bo jest gorsze od samej choroby.

W niniejszym artykule przywołujemy, w syntetycznym ujęciu, analityczny i diagnostyczny materiał, który był podstawą sformułowania przez Izbę Architektów RP strategii legislacyjnej ujętej w uchwale nr 9 VII Sprawozdawczego Krajowego Zjazdu IARP i rozwiniętej dalej w poglądowy model Kodeksu Budowlanego (Zawód:Architekt nr 6/2011), a także sygnalizujemy stanowisko IARP w sprawie najbardziej charakterystycznych tendencji toczącego się procesu legislacyjnego.

Kryteria wyjściowe
Podstawową funkcją aktów prawnych tworzących Kodeks Budowlany winna być regulacja procesu planowania, projektowania i realizacji inwestycji (przedsięwzięć w sferze środowiska zbudowanego, w ogólności antropogenicznego), której celem jest takie zaspokojenie zbiorowych i indywidualnych potrzeb, które wspomagać będzie tworzenie materialnej i kulturowej bazy dla zrównoważonego rozwoju cywilizacyjnego. Szerokie a wręcz otwarte pojęcie zrównoważonego rozwoju cywilizacyjnego w kontekście środowiska zbudowanego zawiera takie dziedziny jak:
- ochrona środowiska naturalnego,
- ochrona dorobku cywilizacyjnego,
- bezpieczeństwo zbiorowe i indywidualne,
- potencjał rozwojowy środowiska naturalnego i kulturowego.

Z definicji tej, choć nie tylko z niej, wynika, że przedmiotem regulacji jest proces planowania, projektowania i realizacji inwestycji, zatem punktem wyjścia do jakichkolwiek rozważań na ten temat musi być struktura tego procesu.

Proces planowania, projektowania i realizacji inwestycji podlega uniwersalnym regułom, niezależnym od szerokości geograficznej, czy ustroju politycznego, wspólnym dla każdego procesu kształtowania przez człowieka otaczającej go rzeczywistości. Wynika on z samej istoty relacji człowieka z otoczeniem zarówno w skali zbiorowej jak i indywidualnej. W zależności od specyfiki dziedziny, w której ma miejsce aktywność, poszczególne sfery tej relacji przenikają się, przybierają różny zakres i formę, ale zawsze i niezbywalnie dokonują się w następujących fazach:
1. identyfikowanie otoczenia i uwarunkowań oraz wyznaczenie granic i warunków aktywności,
2. identyfikacja celu w kontekście określonych potrzeb zbiorowych lub indywidualnych oraz projekt rozwiązania problemu/osiągnięcia celu,
3. realizacja.

Odpowiednikami tych faz w procesie planowania, projektowania i realizacji inwestycji są trzy zasadnicze fazy tego procesu:
1. faza planowania przestrzennego oraz regulacji prawnych i formalnych, zwana dalej sferą regulacyjną – tu dokonuje się:
- identyfikacja otoczenia i uwarunkowań oraz wyznaczenie granic i warunków aktywności.
2. faza konstytuowania się celu i sposobu realizacji przedsięwzięcia, zwana dalej dla uproszczenia sferą koncepcyjną odpowiadająca urbanistyczno-architektonicznej sferze projektowania – tu dokonuje się:
- identyfikacja celu w kontekście określonych potrzeb zbiorowych lub indywidualnych,
- projekt rozwiązania problemu/osiągnięcia celu w kontekście uwarunkowań wynikających z otaczającej rzeczywistości,
- weryfikacja projektu i decyzja o realizacji.
3. faza techniczna i realizacyjna zwana sferą techniczno-realizacyjną – tu następuje:
- opracowanie instrukcji wykonania i realizacja przedsięwzięcia.

Aby akty prawne spełniły swoją funkcję muszą uwzględniać naturę materii i procesów, które regulują. W wypadku aktów prawa, które składać się mają na Kodeks Budowlany, kardynalnym warunkiem jest dostosowanie ich struktury do metodologii procesu planowania, projektowania i realizacji inwestycji.  W szczególności oznacza to takie rozdanie ról, przydzielenie kompetencji uczestnikom procesu inwestycyjnego, powołanie instytucji oraz umocowanie prawne instrumentów, które gwarantować będą właściwą metodologię gospodarowania przestrzenią oraz procesu projektowania i realizacji inwestycji.

Diagnoza obecnego stanu prawnego
System obecny zbudowany jest z dwóch zasadniczych sfer: sfery regulacyjnej i sfery techniczno-realizacyjnej – w obrębie, których występują dwa progi administracyjne, tj. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzja o pozwoleniu na budowę, z których pierwsza zlokalizowana jest pomiędzy sferą regulacyjną a sferą techniczno-realizacyjną, a druga wewnątrz sfery techniczno-realizacyjnej.
Sfera regulacyjna ukonstytuowana jest przez ustawę o Planowaniu i Zagospodarowaniu Przestrzennym, a sfera techniczno-realizacyjna przez ustawę Prawo budowlane.

W obecnym systemie uniwersalne trzy zasadnicze fazy procesu przygotowania i realizacji inwestycji tj. faza regulacyjna, faza urbanistyczno-architektoniczna i faza techniczno-realizacyjna, realizują się poprzez następujące instytucje i instrumenty prawne:
1. sfera regulacji i planowania przestrzennego:
- realizuje się w sferze ukonstytuowanej przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, instrumenty to: Studium Uwarunkowań i Kierunków Rozwoju Przestrzennego, Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego i Decyzja o Warunkach Zabudowy i Zagospodarowania Terenu,
2. sfera koncepcyjna – faza urbanistyczno-architektonicznych rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych i założeń techniczno-ekonomicznych (niegdyś bardzo cenna faza ZTE) tj. konstytuowania się sposobu realizacji przedsięwzięcia:
- realizuje się w sferze techniczno-realizacyjnej ukonstytuowanej przez ustawę Prawo budowlane, instrumenty to: projekt budowlany.
3. sfera techniczno-realizacyjna tj. opracowanie instrukcji wykonania oraz realizacja inwestycji:
- realizuje się w sferze techniczno-realizacyjnej ukonstytuowanej przez ustawę Prawo budowlane, instrumenty to: projekt budowlany, nadzór inwestorski, nadzór autorski i nadzór budowlany.

Znamienne jest to, że faza urbanistyczno-architektoniczna (tj. rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych i założeń techniczno-ekonomicznych) realizowana jest poprzez projekt budowlany, a więc narzędzie w istocie właściwe fazie techniczno-realizacyjnej [1]. Segregacja problematyki procesu projektowego odbywa się wyłącznie poprzez rozdział czynności w obrębie projektu budowlanego zaś ich granice wyznaczone są specjalnościami budowlanymi określonymi aktem wykonawczym o samodzielnych funkcjach technicznych w budownictwie.
Oznacza to, że o podziale ról w procesie projektowym decyduje wyłącznie organizacja projektu budowlanego, która najczęściej odbywa się kosztem wymogów metodologicznych i merytorycznych procesu projektowego.

Zatem kluczowa faza procesu przygotowania i realizacji inwestycji, w której konstytuuje się sposób realizacji przedsięwzięcia, poprzez złą lokalizację w obecnym systemie prawnym i pozbawienie właściwych instrumentów, została w praktyce wyeliminowana z procesu przygotowania i realizacji inwestycji.

W konsekwencji luka pomiędzy sferą regulacyjną a techniczno-realizacyjną prowadzi do zawłaszczenia przez nie problematyki sfery urbanistyczno-architektonicznej tzn. przez nieodpowiednie instrumenty i nieodpowiednich dla tej problematyki uczestników procesu projektowego. Nie pozwala też właściwie zlokalizować progów administracyjnych – decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest bowiem zlokalizowana przed fazą ostatecznego konstytuowania się celu i szczegółowych sposobów jego realizacji – stanowi wyłącznie uwarunkowanie wyjściowe dla fazy projektowej a decyzja o pozwoleniu na budowę operuje na projekcie budowlanym, w którym problematyka właściwa dla rozstrzygnięć administracyjnych jest źle reprezentowana i obarczona bagażem fazy realizacyjnej.

Brak wyodrębnienia w prawie fazy, w której konstytuuje się przedsięwzięcie inwestycyjne i w efekcie zlokalizowanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej o sposobie jego realizacji wewnątrz fazy techniczno-realizacyjnej stanowi, poza innymi wadami, również istotną barierę procesu inwestycyjnego, bowiem:
- aby uzyskać gwarancje administracyjne dla swojego przedsięwzięcia, w tym i zdolność do kredytowania, Inwestor musi znacznie zaawansować fazę realizacyjną (do niej bowiem zaliczyć należy projekt budowlany), łącznie z nabyciem praw do terenu. Musi, więc ponieść koszty i ryzyko, które często wykluczają przedsięwzięcie.

Wymagająca podkreślenia jest sytuacja na obszarach objętych Miejscowymi Planami Zagospodarowania Przestrzennego, bowiem w szczególny sposób wskazuje na deficyt reprezentacji w prawie fazy koncepcyjnej:
- do pozwolenia na budowę, inwestor musi dysponować terenem i wykonać kompletny projekt budowlany. Wymaga to nakładów, często niemożliwych bez kredytu inwestycyjnego. Pomiędzy instytucją MPZP a pozwoleniem na budowę nie ma żadnego instrumentu pozwalającego skonfrontować inwestorowi konkretny projekt z interpretacją regulacyjnych w swojej istocie zapisów planu. Ryzyko, że jego przedsięwzięcie zostanie zakwestionowane na etapie pozwolenia na budowę, czyli de facto już na etapie realizacji, jest nie do przyjęcia – inwestor szuka, więc gwarancji „osobistych” u urzędnika wydającego pozwolenie na budowę. W rezultacie obszar objęty MPZP jest dla inwestora obszarem zwiększonego ryzyka i braku gwarancji dla nakładów na realizację inwestycji oraz obszarem patogennym dla relacji Inwestor–Urzędnik.
- podobnie, negatywne skutki odczuwa sfera zamówień publicznych. Nakłady na przekroczenie progu administracyjnego o zatwierdzeniu sposobu realizacji przedsięwzięcia będącego często warunkiem jego realizacji czy też pozyskania środków finansowych są bardzo wysokie a konieczność awansowania zakresu techniczno-realizacyjnego, ponad potrzebę tej fazy przedsięwzięcia, uniemożliwia optymalizację realizacji celów publicznych.

Jak widać obecny stan prawny i sposób wykonywania prawa nie gwarantuje dochowania standardów metodologicznych i merytorycznych w procesie planowania przestrzennego, projektowania, realizacji i eksploatacji inwestycji. Wszystkie obecne w naszej świadomości negatywy obowiązującego systemu prawnego w zakresie:
- barier w procesie przygotowania inwestycji,
- patogennych relacji pomiędzy uczestnikami procesu przygotowania inwestycji,
- niskiej jakości środowiska zbudowanego (urbanistyki i architektury),
wywieść można z braku korelacji struktury obowiązujących aktów prawnych z metodologią procesu przygotowania i realizacji inwestycji. W istocie sprowadza się to do braku prawnej reprezentacji fazy kluczowej dla konstytuowania się przedsięwzięć inwestycyjnych tj. fazy odpowiadającej urbanistyczno-architektonicznej sferze projektowania.

Zagrożenia obecnego procesu legislacji
Powyższa diagnoza leżała u podstaw sformułowania przez Izbę Architektów RP tezy kardynalnej założeń do Kodeksu Budowlanego i w konsekwencji sformułowania strategii legislacyjnej a dalej rozwinięcie jej w poglądowy model Kodeksu Budowlanego (Zawód:Architekt nr 6/2011). Teza ta brzmi: struktura aktów prawnych składających się na kodeks musi odpowiadać metodologii procesu przygotowania i realizacji inwestycji. W szczególności oznacza to takie rozdanie ról, przydzielenie kompetencji uczestnikom procesu inwestycyjnego, powołanie instytucji oraz umocowanie prawne instrumentów, które gwarantować będzie właściwą metodologię planowania przestrzennego, projektowania, realizacji i eksploatacji inwestycji.

Jak dzisiaj w sytuacji, w której toczący się proces legislacyjny wywołuje ze strony wszystkich zainteresowanych środowisk – od politycznych poprzez deweloperskie do zawodowych i społecznych – liczne pomysły i koncepcje, należałoby ocenić sytuację w świetle podstawowych tez Izby Architektów RP wyrażonych w uchwale nr 9 VII Sprawozdawczego Krajowego Zjazdu IARP?

To co wyłania się z tzw „rynku legislacyjnego” (do dnia dzisiejszego tj. 5 kwietnia 2012 r. nie ma oficjalnych założeń rządowych do Kodeksu Budowlanego) wskazuje na poważne zagrożenia w tym procesie, zarówno co do założeń systemowych jak i metodologii samego procesu legislacyjnego. Bowiem:
- w toku tego procesu nie pojawiła się żadna spójna, całościowa diagnoza obecnego stanu, ani tym bardziej całościowa wizja modelu tego, co umownie nazwać możemy Kodeksem Budowlanym, niezależnie od tego czy miałby to być kodeks w sensie formalnym czy, jak to jest teraz, pakiet ustaw. Nie można, bowiem uznać za taką wizję powierzchownych haseł, pod którymi toczy się ten proces, takich jak: uproszczenie procedur administracyjnych czy też usunięcie barier inwestycyjnych. Nie można za takie uznać również koncepcji opartych o doktrynę swobody zabudowy, bowiem formułowane one są wyłącznie na gruncie prawno-administracyjnym z całkowitym pominięciem uniwersalnych wymogów metodologicznych procesu inwestycyjnego.
- rysujące się rozwiązania będą pogłębiać patologię obecnego stanu prawnego, bo jak się wydaje postępują w kierunku dalszego abstrahowania od metodologii i wymogów warsztatowych procesu inwestycyjnego. Przesłanki tego są, co najmniej trzy:
• ujmowanie w regulacje prawne problemów, których rozwiązywanie może odbywać się wyłącznie na gruncie warsztatu projektowego (np. relacje wzajemne budynków projektowanych i istniejących) co jest jedną z form zawłaszczania procesu projektowego przez administrację,
• próby wyłączenia administracji (pod źle rozumianym hasłem „usuwania barier administracyjnych”) z konstytucyjnej odpowiedzialności za relacje pomiędzy uczestnikami procesu inwestycyjnego i sprowadzenie ich wyłącznie do relacji Inwestor–Projektant. Powoduje to obarczanie warsztatu projektowego odpowiedzialnością właściwą organom administracji (np. odpowiedzialność za rozstrzyganie trybu postępowania w zależności od tzw. obszaru oddziaływania inwestycji) i grozi sprowadzeniem merytorycznej sfery procesu inwestycyjnego wyłącznie do roli dowodu w postępowaniu sądowym, gdy po zrealizowaniu inwestycji ujawnią się konflikty techniczne, lokalizacyjne i sąsiedzkie,
• brak czynnego udziału samorządów zawodowych w pracach ekspertów rządowych, co rodzi ryzyko prowadzenia pracy nad Kodeksem Budowlanym wyłącznie z pozycji prawno-administracyjnych, bez należytej reprezentacji i zapewnienia czynnego udziału środowisk reprezentujących uczestników procesu inwestycyjnego.

Jeżeli obawy tu wyrażone miałyby się potwierdzić, to ten proces legislacyjny uznać należałoby za zagrożenie dla interesu publicznego w sferze polityki przestrzennej. Ażeby obawy te się nie potwierdziły, ostateczne rozwiązania zbudowane musiałyby być na solidnym fundamencie metodologicznym procesu inwestycyjnego.

 

1_Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania jest instrumentem sfery regulacyjnej i choć w praktyce traktowana jest jako pra-koncepcja (o czym autorzy piszą dalej), nie reprezentuje w żadnym wypadku fazy koncepcji f-p i założeń t-e. W istocie może stanowić wyłącznie przesłankę wyjściową dla tej fazy.


 

Zapraszamy do bezpłatnego pobierania wydanych dotychczas numerów
Zawodu:Architekt w wersji PDF

 

> polecamy: artykuły on-line

> strona główna Z:A

 

 

 


Copyright © 2004-2018 Izba Architektów RP. Wszelkie prawa zastrzeżone.  |  Zarządzanie serwisem i custom publishing: Oria Media.